新一輪財稅體制改革改什么？

　　1994年中國分稅制改革奠定了現(xiàn)行財稅體制框架。在分稅制改革30周年之際，“新一輪財稅體制改革”即將開啟。

　　2023年12月，中央經(jīng)濟工作會議明確提出“深化重點領(lǐng)域改革”，要“謀劃新一輪財稅體制改革，落實金融體制改革”。

　　今年3月《關(guān)于2023年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2024年中央和地方預(yù)算草案的報告》中提到，深化財稅體制改革。“堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，謀劃新一輪財稅體制改革，建立健全與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度”。《報告》還提及優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善財政轉(zhuǎn)移支付體系、穩(wěn)步推進省以下財政體制改革等舉措。

　　分稅制是處理政府間財政關(guān)系的重要財稅體制，分稅制改革在過去30年中漸進發(fā)展，仍需深化：涉及政府間財權(quán)、財力與事權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付、省以下財政管理體制、地方政府債務(wù)、政府預(yù)算管理等范疇。

　　如何通過財政功能厘清政府與市場的邊界；如何優(yōu)化央地財權(quán)和事權(quán)，從根本上解決當(dāng)前地方財力少事權(quán)多、收入少支出多等問題；當(dāng)前地方財政壓力較大，該從哪些方面做出激勵相融的安排；如何平衡做大蛋糕與平穩(wěn)化債之間等問題備受期待。

　　7月11日，中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司研究院執(zhí)行院長、財政部政府債務(wù)咨詢專家袁海霞對和訊表示：“新一輪改革謀劃需正確處理政府與市場的關(guān)系，重視央地關(guān)系尤其是事權(quán)責(zé)任的進一步理順，逐步深化省以下改革，推動建設(shè)與新形勢、新動能相適應(yīng)的財稅體制。”

　　謀劃新一輪財稅改革或以消費稅改革先行。7月10日，申萬宏源(000166)高級宏觀分析師賈東旭對和訊分析指出，中長期方向在增加財源并給予地方主力稅種。當(dāng)前是科技創(chuàng)新突破的過渡期，需求增長的瓶頸期階段，需求和供給的匹配仍然是宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中最重要的問題。財政改革不僅僅只涉及消費稅和央地分配，穩(wěn)定擴大需求才是下一步改革核心。

分稅制改革30年漸進發(fā)展

　　現(xiàn)行財稅體制是在1994年分稅制改革框架下的不斷推進和完善。

　　1994年的分稅制改革旨在建立“符合社會主義市場經(jīng)濟要求的稅制體系”，“理順了中央和地方的分配關(guān)系”，被認(rèn)為是新中國成立以來規(guī)模最大、調(diào)整力度最強、影響最為深遠的一輪財稅體制改革。

　　時任財政部部長劉仲藜回憶：“20世紀(jì)80年代末90年代初，我國財政面臨很大困難，尤其是中央財政。國家財政整體上呈現(xiàn)‘弱干強支’局面。中央財力的薄弱，使那些需要國家財政投入的民生、社會安全、國防、基礎(chǔ)研究和各方面必需的發(fā)展資金嚴(yán)重匱乏。”

　　由此，“分稅制改革要兼顧中央和地方，既要確保增加中央財力，又要不損害地方既得利益，還要處理好國家與企業(yè)的分配關(guān)系，需要有共贏方案的設(shè)計目標(biāo)。”

　　1993年11月14日，第十四屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。《決定》共50條，分10個部分，分稅制改革被正式提出。

　　根據(jù)財政部1993年大事記：11月25日，第16次總理辦公會議研究分稅制改革實施方案、工商稅制改革實施方案，討論增值稅、消費稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、資源稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅等七個暫行條例草案。12月25日，國務(wù)院通過《工商稅制改革實施方案》以及增值稅、消費稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、資源稅和土地增值稅6個稅收暫行條例，1994年1月1日起正式實施。

　　1994年，相關(guān)政策密集推出：1月23日， 國務(wù)院發(fā)出通知，決定自1994年1月1日起，取消集市交易稅、牲畜交易稅、燒油特別稅、獎金稅、工資調(diào)節(jié)稅，同時，將屠宰稅和筵席稅下放給地方管理；1月28日，《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》發(fā)布，對個人所得稅的征收對象、征收范圍、征收辦法等做了規(guī)定；1月29日 ，劉仲藜主持召開國務(wù)院財稅改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議，研究土地增值稅問題；1月30日，《國務(wù)院關(guān)于對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》發(fā)布，列舉應(yīng)征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品收入，規(guī)定統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅目、稅率；規(guī)定了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收辦法，以及對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的減免等。

　　分稅制的推行使得中央政府集中的財政收入大幅增加，一改此前“財政包干制”的種種弊端，扭轉(zhuǎn)了此前的財政收入占GDP的比重與中央財政收入占整個財政收入的比重雙雙下降的趨勢：1994年1月份稅收同比增長61%，全年的稅收增長900多億元。

　　1994—2002年間，財政收入年均增長17.5%，財政收入占GDP的比重由1993年的12.6%提高到2002年的18.5%;2002年，中央財政收入占全國財政收入的比重為55%，比改革前的1993年提高了33%。

　　在隨后的20年中，財稅體制經(jīng)過多次調(diào)整完善，取得一定成效：“內(nèi)外有別”的稅費制度逐步消除，全面統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅制；推進農(nóng)村稅費改革，全面取消農(nóng)業(yè)稅；建立完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進基本公共服務(wù)均等化；建立完善部門預(yù)算和國庫集中收付制度，規(guī)范財政收支；實施政府采購管理制度改革，提高財政支出效益，降低行政運行成本；實施成品油稅費改革，進一步理順稅費關(guān)系鼓勵節(jié)能減排，建立科學(xué)發(fā)展的機制。

　　2013年11月通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提到，“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。

　　2014年財稅體制改革再次深入：《深化財稅體制改革總體方案》審議通過。時任財政部部長樓繼偉用24個字財稅體制改革的基本思路：完善立法，明確事權(quán)，改革稅制，穩(wěn)定稅負(fù)，透明預(yù)算，提高效率。

　　最緊迫的任務(wù)則是：改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。“從邏輯看，預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ)、要先行；收入劃分改革需在相關(guān)稅種稅制改革基本完成后進行；而建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度需要量化指標(biāo)并形成有共識的方案。”

　　樓繼偉表示，進一步理順中央和地方收入劃分，主要是在保持中央與地方收入格局大體不變的前提下，合理調(diào)整中央和地方收入劃分，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式解決。

　　總體目標(biāo)是：在2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務(wù)，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財政制度基本建立。

新一輪改革期待

　　分稅制改革30周年之際，當(dāng)前財政改革發(fā)展面臨新形勢新要求和新任務(wù)，收入不足和央地分配格局變化增強了財政現(xiàn)實的緊迫性。財稅體制仍需繼續(xù)深化改革。

　　賈東旭表示，當(dāng)前財政政策的堵點在于兩個方面，一是收入不足，財政對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控程度下降。二是央地分配在分稅制改革運行30年后出現(xiàn)新特點，即地方可以靈活處理的財源下降最快。特別是在價格低位徘徊階段，財政汲取能力下降得更快也令改革宜早不宜遲。短期來看，或以消費稅開始：在彌補地方財源，激勵地方發(fā)展消費等方面一舉多得。

　　消費稅改革早在2019年就有布局，在“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要中再度強調(diào)，并在2024預(yù)算草案中明確要求“推出”。

　　在我國四大稅種中，消費稅是唯一尚未實行央地共享的稅種，已經(jīng)具備新的改革基礎(chǔ)。隨著當(dāng)前地方缺失主力稅種，以及財稅信息化程度的提高，消費稅征收環(huán)節(jié)后移以增加收入，增量歸地方以緩和地方財政收支壓力成為可能。

　　國際經(jīng)驗來看，消費稅是地方財源的重要補充。主要經(jīng)濟體中美國、法國、日本、韓國等均實施消費稅央地分成。同處于東亞地區(qū)的日本和韓國，消費稅地區(qū)分成分別為26.5%和11.8%。消費稅成為地方政府收入的補充性來源，OECD國家中實施消費稅央地分成的國家，地方消費稅占地方稅收收入平均在2.6%左右。

　　 “營改增”之后，地方政府主力稅種已經(jīng)缺失，疊加土地出讓收入的下行，地方財源如何彌補成為需要解決的核心問題。

　　袁海霞認(rèn)為，應(yīng)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，強化頂層保障，促進形成財源穩(wěn)定的長效機制。

　　她對和訊表示：建議延續(xù)以共享稅為主的地方稅體系，并逐步確立主體稅種增厚財力。從財力保障及征管效率出發(fā)，現(xiàn)階段應(yīng)延續(xù)以共享稅為主的地方稅體系，建議適當(dāng)提高地方分成比例，以保證地方財力穩(wěn)定和可持續(xù)。

　　同時，建議繼續(xù)推進消費稅改革，目前消費稅占全國稅收的比例大約10%，后續(xù)可逐步后移征收至批發(fā)零售環(huán)節(jié)，拓寬稅源，并適當(dāng)下放地方，引導(dǎo)地方改善消費環(huán)境。長期須著眼于形成財源穩(wěn)定的地方稅長效機制，共享稅相比地方專享稅而言，對地方政府發(fā)展經(jīng)濟、涵養(yǎng)稅源的激勵作用相對較弱，地方政府仍應(yīng)因地制宜，逐步形成以地方專享稅為主的地方稅體系。

　　中長期看，賈東旭認(rèn)為，肯定要堅持培育地方收入的大方向，焦點仍存在財產(chǎn)性稅收方面，不過短期內(nèi)需審慎。“需要注意的是，消費稅改革對財政和經(jīng)濟影響是長期性的，對短期影響有限。而財政問題是長短期均需要面對的，二者不能偏廢。財政短期問題可能仍然需要融資來解決。”

　　有關(guān)目前分稅制所存在的更多的問題，粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒在《分稅制改革30年：評述、問題與未來改革方向》一文中指出：中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分仍不清晰，地方政府承擔(dān)過多的事權(quán)和支出責(zé)任，中央支出占比遠低于國際平均水平；中央與地方收入劃分不合理，地方稅體系構(gòu)建需另尋出路，地方政府積極性有待進一步發(fā)揮，非稅收入占比偏高；轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，結(jié)構(gòu)有待完善，定位有待清晰。

　　解決思路則是：強化中央政府職責(zé)，合理劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任；完善稅收體系，進一步優(yōu)化政府間收入劃分；完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和明確定位。