下劃地方征收環節后移 消費稅改革待破局

證券時報記者 郭博昊 賀覺淵

健全地方稅體系，既是完善現代稅收制度的必然要求，也是緩解地方財政收支矛盾的現實需要。消費稅作為我國稅收體系中的重要稅種，兼具調節稅負與消費的雙重功能，是財稅體制改革中不可忽視的環節。近年來，“后移消費稅征收環節并穩步下劃地方”的消費稅改革方向已經得到財政部多次確認，也備受市場期待。

新一輪財稅體制改革腳步臨近，受訪專家向證券時報記者指出，在當前經濟形勢下，消費稅應成為新一輪地方稅體系改革的“排頭兵”，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。在具體操作上，以確保中央與地方既有財力格局穩定為前提，重新劃分消費稅的中央與地方收入分配比例。改革必然伴隨挑戰，可采取適度擴大征收范圍或更大程度的差異化稅率予以應對。

拓收入、促消費

消費稅改革紅利多

不同于其他稅種，消費稅的改革方向早已敲定。2019年9月，國務院發布《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（以下簡稱《方案》），將“后移消費稅征收環節并穩步下劃地方”列為主要改革措施。

改革未曾止步。2021年，“十四五”規劃綱要對消費稅改革提出“調整優化消費稅征收范圍和稅率，推進征收環節后移并穩步下劃地方”的明確要求�！斑@進一步明確了消費稅改革的重點領域是強化消費稅的調節職能，充實地方財力�！敝袊�社會科學院財經戰略研究院研究員張德勇對記者說。

消費稅已是我國主要稅收收入項目之一。過去一年，國內消費稅規模超1.6萬億元，占全年稅收收入約16.8%。中央財經大學財政稅務學院副教授孫鯤鵬對記者說，消費稅收入下劃至地方將緩解地方財政收支緊平衡的問題。如果在當前消費稅收入基礎上直接下劃50%，預計將為地方帶來約8000億元的收入。

拓展地方收入來源的同時，受訪專家同樣看好消費稅征收環節后移對地方消費環境的改善。

長期以來，消費稅主要在生產環節征收，客觀上造成了地方政府在發展經濟過程中“重生產、輕消費”的目標導向。中國人民大學財政金融學院教授代志新在接受記者采訪時指出，如果將消費稅的稅源歸屬從生產地轉向消費地，消費稅納稅地也會出現結構性調整，對消費可能有一定的激勵。

在他看來，健全地方稅體系是撬動政府間財政關系改革、優化國家治理結構、提高國家能力的關鍵所在�！熬哂姓{節稅負與消費功能的消費稅應成為新一輪地方稅體系改革的‘排頭兵’。”

分配存量與增量成關鍵

自1994年開征以來，消費稅經歷數次重大制度調整，稅目已演化為15個。盡管改革大方向明確，但多位受訪專家同時提醒，開展消費稅改革應基于穩妥實施原則，從成熟的科目入手開展試點，并盡可能減少負外部性。

對于如何推進消費稅改革，《方案》曾提出先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革。相較于作為消費稅收入主要來源的“煙酒油車”，高檔手表、貴重首飾等具有奢侈品特征的非生活必需品在消費稅收入中占比較小，雖對改善地方財力的實際意義不大，但作為改革試點，其好處是對政府與市場的影響可控。

代志新強調，本質上，消費稅具有很強的中央稅屬性，不宜將大多數商品的征收環節后移。未來推進消費稅改革，應側重于重新劃分消費稅的央地稅收分成比例。

在收入分配原則上，《方案》曾要求“存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方”。受訪專家也認為，開展改革首先要確保中央與地方既有財力格局穩定。

上海財經大學公共政策與治理研究院副院長田志偉告訴記者，消費稅本來是中央稅，“中央�；�本、地方拿增量”的分配方式可以規避改革對中央財力造成影響，預計各地消費稅收入的“存量”與“增量”會按照不同比例分配。

在具體操作上，代志新認為，可以借鑒1994年的“兩稅”返還（增值稅和消費稅稅收返還）制度安排，地方上劃消費稅收入，由中央給予消費稅稅收返還，返還額以各地上劃的消費稅收入增長率為基礎逐年遞增。

采取差異化稅率適應改革

消費稅改革不僅事關中央與地方財力分配再調整，還伴隨著行業內部稅負與地方稅基的調整，面臨多維度考驗。

上海交通大學凱原法學院副教授、財稅法研究中心副主任王樺宇向記者指出，消費稅若在批發或零售環節征收，各個地方實際征收到的消費稅收入與各地人口規模、消費習慣等密切相關。從規模上看，東部地區新獲得的財政收入會更多一些；而從稅收基數來看，消費稅改革后東北地區和中西部地區的財政收入增長率會更高。

按照中銀證券研報分析，假設消費稅改革中全部稅種征收環節后移，并按50%比例下劃地方，將分別增加東、中、西、東北地區省份稅收收入3308億元、1560億元、1593億元、500億元。

多位受訪高校學者主要擔心當前稅收征管機制適配性不足、易引發橫向稅收競爭等潛在問題。代志新指出，為爭奪稅源，地方政府或采取減免稅款與財政返還等方式壓低消費稅實際稅率；同時，征收后移還會導致部分消費稅稅基分布不均，引發新的財政橫向不平衡的問題。

市場機構更加關注征收環節的調整對相關行業的影響。浙商證券首席經濟學家李超指出，從理論上推演，征稅環節轉變使得消費稅負擔主體發生變化，消費稅與附加稅費的計稅基礎亦會改變，因此生產企業及經銷商之間的定價政策和他們之間的合同條款可能需要重新制定，相應的出廠價格亦需重新考量；由于價格發生變化，生產廠家的激勵政策或促銷政策亦需考慮進行調整。

為適應改革帶來的一系列挑戰，受訪專家建議，適度擴大消費稅征收范圍，對目前尚未納入征收范圍的或者稅率較低的某些奢侈品進行征收或者提高稅率；同時，保持煙、酒、成品油、乘用車等在當前消費稅中占比較大商品的稅率基本穩定。