疫情沖擊之下，地方財政困難前所未有，地方財政運行也備受關注。
近日，中國人民大學財稅研究所發布了《中國各地區財政發展指數報告2022》（下稱《報告》）�！秷蟾妗肪C合考量地方財政收入、支出、債務、社保、預算管理、公共服務、財政均衡性等相關指標，給出2008年至2021年各省財政發展總指數。疫情前，這一指數總體呈上升趨勢；疫情沖擊下，指數呈現明顯上下波動。由于經濟恢復性增長，2021年較上一年有所增長。
中國人民大學財稅研究所副所長馬光榮告訴第一財經，預計2022年各省份財政發展總指數比2021年有所下降，主要是經濟受疫情沖擊較大，地方財政收支矛盾進一步加大。
與此同時，《報告》也闡述了地方財政面臨的突出挑戰，包括近兩年財政收入結構有所惡化，地區間財力不均;在收入增長乏力的同時，地方剛性支出需求擴大，財政收支矛盾日益凸顯;為平衡收支矛盾，地方舉債快速增加，債務可持續性不斷下降，風險升高。
地方收入穩健性波動大
根據《報告》2021年31省份財政發展總指數排名，北京、上海、天津位居前三，廣西、甘肅等西部省份得分較低。這也反映出地方財政發展差異依然較大。
《報告》以人均一般公共預算收入規模、稅收收入占比、大稅（國內增值稅、個人所得稅和企業所得稅）占比和土地出讓金依賴度四個指標，構成地方財政收入穩健指數。其中，人均財政收入（一般公共預算收入/人口）指標權重最大（占比七成）。
2008年以來，扣除價格因素后的各省份人均實際財政收入總體呈增長態勢。但2020年疫情暴發之后，受經濟下行、當年地方財政收入下滑影響，這一指標出現下滑；2021年隨著經濟恢復性增長，各省份人均實際財政收入增長至0.72萬元。
2008年以來各地稅收收入占比總體呈波動向下，而大稅占比也呈現下滑態勢。各省份對土地財政依賴度波動很大，但2008年以來總體呈增長勢頭。
2008至2015年地方財政收入穩健指數呈不斷上升趨勢，2016年至今隨著經濟發展水平放緩以及減稅降費措施的不斷實施，這一指數呈反復上下波動趨勢�！邦A計2022年比2021年財政收入穩健指數會有所下降。2023年，財政收入穩健指數預料將出現恢復性增長。”馬光榮說。
財政收入穩健指數上下波動，也折射出一些問題。《報告》稱，目前稅收收入和大稅收入占比仍然較低，如何協調稅收優惠政策和其收入之間的平衡，穩定財政收入結構，仍需要思考。此外，地方對土地財政依賴度依然處于高位，不利于財政收入穩定。地方政府應加強對土地市場的管理，合理規劃土地出讓數額，也應當避免土地市場波動影響地方政府收入，防止地方政府通過非稅收入等其他手段去擴張財政收入，反而導致地方收入結構惡化。
財政支出結構不斷優化
《報告》通過人均財政支出、教育、醫療、社保、行政管理等支出占比、財政投資性支出傾向等指標，構建了地方財政支出優化指數。2008年以來，各省份財政支出優化指數總體呈上升勢頭，表明人均財政支出規模不斷提升，財政支出結構優化，用于教育、醫療、社保等民生類支出占比擴大，財政支出效率逐漸提升，財政支出職能越來越與經濟和社會的發展相協調。
近年來，政府堅持過緊日子，壓縮一般性支出。馬光榮介紹，政府行政管理支出占比平均維持在8%多，意味著進一步壓縮的空間確實越來越小。但地區間仍然有很大差異，部分省份超過10%，仍有一定壓降空間�！敖陙�，財政支出應該在支持創新、綠色、共享、協調、開放發展上發揮積極作用。其中，保民生、支持共享發展尤其依靠政府加大投入，在財政支出結構中理應占有很大的比重�！�
《報告》分析稱，從中長期看，政府還有大量無法縮減的剛性支出，包括醫療、養老等民生支出。由于人口老齡化程度持續加深，醫療保障和養老金可持續性面臨較大壓力，財政支出需要為老齡化預留政策空間。
為了應對經濟下行壓力，疫情之后地方政府加大投資力度。《報告》顯示，2020年和2021年財政投資性支出占明顯增長，2021年占比達26.62%，創歷史新高。馬光榮告訴第一財經，2023年為支持穩增長，政府投資性支出預料會維持高位。財政對投資性支出的支持，主要將依靠地方專項債等加力。
《報告》建議，中國經濟轉向高質量發展階段，未來需要進一步提高地方政府的科技投入比例，加大對科技創新的支持力度。對于西部地區過高的財政投資性支出以及人均財政支出，要進行進一步效益評估，防止過度投資與重復建設，也防止因投資而出現過高的債務負擔。
債務可持續性持續下降
近些年中央高度關注地方政府債務風險，這關系著地方財政可持續性�！秷蟾妗芬苍O定了債務可持續性指數，由顯性負債率、顯性債務率、廣義負債率、廣義債務率、一般債利息負擔率和專項債利息負擔率六個指標構成。2016年至2021年，各省份債務可持續指數呈下降趨勢，地方政府所面臨的債務風險不斷升高，債務可持續性不斷降低。
馬光榮表示，2022年，各省份債務規模增速明顯超過GDP增速和財政收入增速，償債負擔加大，可持續指數將繼續下降�！澳壳皞鶆湛沙掷m性沒有公認的紅線。但國務院曾發文明確，專項債付息支出占政府性基金預算支出超過10%，需要啟動財政整頓，主要是進行支出壓縮。目前，部分省份已逼近這一比例，是否將依規進行財政整頓，值得關注�！�
近年來財政收支矛盾加大，為穩經濟急需擴大政府有效投資，這筆資金主要來自舉債。從公開數據看，近些年地方政府債券發行規模不斷擴大，尤其是疫情之后新增專項債券發行規模站上3萬億元臺階，去年首次超過4萬億元。這也導致地方政府債務余額快速攀升。
財政部數據顯示，截至2022年11月末，全國地方政府債務余額350364億元，控制在全國人大批準的限額之內。財政部公開表態，地方政府隱性債務減少1/3以上，風險緩釋可控。
馬光榮表示，在2023年較大的穩增長壓力下，財政政策要加力，債務規模料將明顯增長。但需要注意地區間債務壓力存在差異，對債務壓力特別大、基層“三�！背霈F困難的地區，中央應利用轉移支付進行救助。因此建議，2023年除了地方專項債規模適度增長，中央國債規模也應加大發行空間。
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