在“超預期”貨幣政策釋放后，市場期待“超預期”財政政策。
9月29日，國務院常務會議研究部署一攬子增量政策的落實工作。10月8日上午10點，國家發改委召開“系統落實一攬子增量政策，扎實推動經濟向上結構向優、發展態勢持續向好”新聞發布會（以下簡稱，“發布會”），回應市場關切。
國家發展改革委主任鄭柵潔在發布會上稱，一攬子增量政策將圍繞加大宏觀政策逆周期調節、擴大國內有效需求、加大助企幫扶力度、推動房地產市場止跌回穩、提振資本市場等五個方面。落實一攬子增量政策，是項綜合性、系統性工作，要提高針對性和精準性，增強有效性和可持續性。
國家發改委副主任劉蘇社表示，將在年內提前下達明年1000億元中央預算內投資計劃和1000億元“兩重”建設項目清單，支持地方加快開展前期工作、先行開工實施。“經過梳理，續建基礎設施、農業轉移人口市民化、高標準農田建設、地下管網建設、城市更新等領域增量資金需求較大。明年要繼續發行超長期特別國債并優化投向，加力支持‘兩重’建設。”
在提前下達明年部分“兩重”建設項目清單和中央預算內投資計劃當中，發布會提出，將優先支持一批城市更新重點項目，重點支持在建工程和今年四季度能開工的項目。
在這場備受期待的發布會上，相關負責人多次提出“加快落實實物工作量”，此外增量不僅為應對當前經濟下行的壓力，也需要提前部署，妥善完成今明兩年的政策接續，更重要的是為“十四五”收官奠基。
另一方面，相關的提法在此前均有涉及，此次發布會并未觸及此前超高的市場預期，這說明財政發力仍有空間。
有關發布會釋放的消息，中國宏觀經濟研究院投資研究所研究員吳亞平在與和訊交流時兩次提到“一錢兩用”，在他看來，一攬子政策全面系統，并非只看增量財政政策，發布會對于就業、社保、消費、養老托育、針對特殊群體的補助等方面均有涉及。亮點在于，促消費和惠民生相結合，短期逆周期調節與長期高質量發展相結合，加強改革軟建設與擴大有效益硬投資相結合。因此，更具系統性、針對性，兼顧有效性與可持續。
中誠信國際研究院執行院長袁海霞對和訊表示，總體而言，發布會中有關地方政府專項債、PPP新機制、基礎設施REITs、提前下達兩個1000億清單等提法，在當前經濟下行壓力加大的背景下，還是起到了提振市場信心的作用。她建議，專項債募投領域后續要進一步優化并合理拓寬，可交由地方自主選擇需要放開的領域。
兩個“1000億”清單提前下達背后
有關財政的具體發力方向，當前存在兩種觀點，其一是促消費，其二是促基礎設施投資。國家發改委在此次發布會上將目標瞄準城市更新，其背后是基礎設施的續建問題。
兩個1000億清單提前下達，旨在方便地方提前安排部署，盡快落實實物工作量。而在兩個1000億清單中，“兩重”及城市更新將占很大的比重。
劉蘇社表示，中國城市發展已經進入了增量建設和存量更新并重的階段，今后一個時期，城市改造更新的任務將越來越重。2023年—2024年，發改委安排中央預算內投資、增發國債資金和超長期特別國債資金共超過4700億，重點支持城市燃氣、排水等地下管網改造和城鎮老舊小區改造等城市更新項目。今后幾年，城市更新仍是政府投資的支持重點，2025年也將繼續加大力度。
他以城市重要的“里子工程”地下管網建設改造為例，有關方面預計在未來五年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億。
由此，一攬子增量政策明確：“要加強城市更新的重點建設，下一步發改委將結合職能，繼續統籌用好各類資金，提前安排相關項目的清單和投資計劃，加快推動符合條件的項目開工建設，同時健全完善可持續的更新改造機制，積極推進城市基礎設施提升改造，盡快補齊城市基礎設施的短板，充分釋放新型城鎮化潛力。”
下一步，國家發改委將著手分類有序推進更新改造任務的實施；在提前下達明年部分“兩重”建設項目清單和中央預算內投資計劃當中，優先支持一批城市更新重點項目。
劉蘇社稱：“在兩個1000億項目清單和投資計劃當中，城市更新占有一定的比例，主要安排城市燃氣、供排水、供熱等管網建設，突出人口規模大、密度高的重點城市和中心城區，重點支持在建工程和今年四季度可以開工的項目，推動解決燃氣管網老化、城市內澇、供水管網漏損等突出問題，同時還要繼續統籌加大中央預算內投資對城鎮老舊小區改造、城中村改造、危舊住房改造等城市更新項目的支持力度。也要研究將老舊街區（老舊廠區）改造等有一定收益的城市更新項目納入地方政府專項債支持范圍。”
吳亞平認為，“兩重”項目不僅對短期的逆周期調節作用意義重大，同時也能兼顧長期的高質量發展，所謂“一錢箭兩用”，是當前促進實物工作量的有力抓手。
“城市更新改造，包括管網的改造相關工作一直在有條不紊地推進，首要目的還是服務于高質量發展，城市是生活的重要的載體之一，需要兼顧效率和安全。從總量和時點來看，我認為支持力度很大，兩個1000億元項目清單的提前下達，對于地方來說相當于既有糧票也有糧食，方便地方相關的項目提前做好前期工作，不僅是為了今年任務的完成，也有助于明年工作的接續，統籌今明兩年的調控需要。”吳亞平表示。
此外還需看到房地產下滑對于經濟增長的拖累較大。根據國家統計局發布2024年1—8月份全國房地產市場基本情況，今年前8月，全國房地產開發投資69284億元，同比下降10.2%；其中，住宅投資52627億元，下降10.5%。
改革開放以來的大規模的城市建設至今已有幾十年，從安全角度而言本就存有隱患，從功能角度而言，也存在明顯的短板，因此當前加大城市更新的力度也確有必要，同時在一定程度上也能對沖房地產的下滑。
加力支持地方開展債務置換
在10月8日的發布會上提出，擴大有效投資，需優化實施投資重大政策。抓緊研究適當擴大專項債券用作資本金的領域、規模、比例，盡快出臺合理擴大地方政府專項債券支持范圍的具體改革舉措。
背后對應的問題是，目前地方債發行進度仍然偏慢。截至今年8月末，全國新增地方政府專項債已發行2.57萬億元，占全年額度的65.8%，去年同期占全年額度的77%；今年前8個月約四成地方債發行用于“償還舊債”。
同日，袁海霞對和訊表示，這次發布會有關專項債的提法，也是進一步響應二十屆三中全會“合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規模、比例”的要求。
近年來專項債募投領域持續拓寬，2023年已涵蓋11大領域、超50個具體投向。袁海霞建議后續要進一步優化并合理拓寬，可交由地方自主選擇需要放開的領域。同時，逐步放開專項債可用作資本金的投向領域限制，建議先和專項債的募投領域打通、各領域專項債均可用作項目資本金，而后再繼續放開限制，賦予地方決定權，由地方自主判定和選擇適宜領域或項目，更加精準有效地發揮政府投資帶動作用。
在吳亞平看來，現階段擴大有效投資非常必要，從今年前8個月的數據看，經濟回升向好的基礎并不牢固，因此擴大有效投資還需要將專項債的政策加力、用好，盡快發完之后形成工作量。經濟增長一方面需要“硬投資”，同時也需要長期的改革完成“軟建設”。
目前我們主要采用發行超長期特別國債的方式，袁海霞建議，考慮到當前財政支出相對偏慢、地方財政持續存壓、政策效應的發揮以及“兩重”“兩新”領域的實際資金需求，應加快使用，推動實物工作量盡快形成，并根據情況適時追加額度。
發改委相關負責人在今天上午的國新辦新聞發布會上表示，將督促有關地方到10月底，完成今年剩余的大概2900億元地方政府專項債額度發行工作。
針對目前地方政府專項債券發行使用管理方面存在的突出問題，發布會提出，目前發改委、財政部正在按照部署抓緊研究，合力擴大地方政府專項債支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規模和比例，研究開展項目審核自主權試點，實施續建項目綠色通道等，盡快出臺優化完善地方政府專項債管理的新舉措。
PPP新機制、基礎設施REITs促民間投資
今年1-8月，民間投資同比下降0.2%，年內首次轉為負增長。據民生銀行(600016)首席經濟學家溫彬測算，8月當月民間投資下降1.6%，刷新去年9月以來最低增速。
擴大有效投資還需要提升民間投資的參與度。國家發改委在今早的發布會上提出，要進一步激發民間投資積極性，實施好政府和社會資本合作新機制，支持社會資本參與新型基礎設施等領域建設。
在“兩重”、城市更新領域為例，會議提出需要建立多元化的投入機制，“大力度吸引民間資本的廣泛參與。對回報水平適中、社會資本具有投資意愿的領域，也將充分發揮政府和社會資本合作新機制，也就是PPP新機制的作用，還有基礎設施REITs等作用。”
袁海霞認為，基礎設施REITs尤其是在當前地方流動性面臨財政收入、土地市場調整等壓力的背景下，對于地方盤活存量、擴大增量還是具有重要的作用。從空間上來看，根據她所在的團隊研究，之前研究全國適合做reits的基礎設施規模大概在30萬億，目前實際發行和存續的規模相對比較少，后續仍然具有空間。
而PPP合作新機制，或者說民間資本與政府合作新機制，則不完全是新的提法，在此前的會議中，發改委也曾提及。“這次再次重申，我覺得跟這幾年民間投資或者民間資本投資意愿相對低迷是有關系的，民間投資在我國全社會固定資產投資占比持續50%以上，是重要的經濟建設力量，這幾年民間資本在部分壟斷行業也不斷參與；重申合作新機制，通過體制機制的進一步放活，有利于進一步激發民間投資的活力。”
吳亞平也認為，新的制度設計旨在促進民營企業的參與度，從這個角度來講，也有利于擴大民間投資的空間，為民營企業創造更多的投資機會。在當前背景下，也有利于地方政府化解債務負擔，不僅是自身債務還是地方平臺公司自身的經營性債務，如能推出更多的PPP項目，我認為也是“一箭雙雕”“一錢箭兩用”之舉。
繼續期待增量財政政策
市場對于增量財政政策仍然非常期待。
就在發布會進行的同一時段，10月8日早盤，A股市場早盤急劇放量，截至上午10時41分，A股市場成交額突破2萬億元，較前一交易日同期放量6504億元，為歷史首次在上午交易時段突破2萬億成交。
有關增量財政政策的加力方向，袁海霞認為，10月人大常委會調整預算的政策窗口仍然存在，可加大“央進”（中央政府加杠桿）力度以及提高一般債占比。
在當前整體宏觀效率有所走低，微觀主體擴表意愿不夠強烈等背景下，中央政府加杠桿可以提振社會信心、擴大有效需求，同時有利于優化政府債務結構、整體宏觀債務成本也會趨于最小化，尤其考慮到目前經濟發展與轉型涉及的重大戰略及關鍵領域的項目大多具有較強的外部性，需要中央政府持續發力。中央政府加杠桿發力的形式可以是提升狹義的赤字率（包括發行國債、長期建設國債等），也可以通過發行特別國債等提升廣義赤字來實現。
其二，優化財政支出結構，政策重心應逐步轉向消費，可通過發放現金或數字貨幣等加大對促消費和惠民生的支持力度，可重點加強對就業困難群體及低收入人口救助幫扶、加大財政補貼力度，以促進提升居民消費能力與意愿。
其三，在當前市場主體經營承壓、信心不足的情況下，結構性減稅降費政策仍然是宏觀經濟“固本培元”的重要抓手，可繼續推進落實，但需及時清理規范部分針對性不強、實際效果不及預期的碎片化稅收優惠政策，提高施策精準性及效率。除了短期措施之外，財政運行中更深層次的矛盾仍依賴財稅體制改革的持續深化，但當前改革推進相對偏慢，要加快推進改革，率先探索增厚地方稅收收入（包括提高地方分享比例、消費稅后移及下劃、結合新動能新業態培育新稅種等）以及調整完善個稅體系的措施，調動各方積極性、激發各方活力。
另外，對于當前存量化債政策也可適當調整優化，例如適當放寬利息償還政策，允許交易所城投債利息借新還舊等，還可以動態優化“名單制”管理，從以省為單位調整至以地市級為單位，避免“錯殺”、提高化債精準性；同時也建議化債政策相對透明化，穩定市場預期，并加強全口徑債務管理，避免因債務口徑監測不全等導致新增隱債等問題。
吳亞平認為，加大財政支持政策的實施力度作為儲備政策肯定也還是需要的，畢竟還有三個月的時間，但是也要看三季度的數據情況。即便是加力實施，也需要經過法定程序。
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