“我們在調研中發現，農民對于擴大宅基地流轉范圍，獲取財產收益有著強烈的訴求。”全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明近日在接受中國經濟網記者專訪時表示。他建議推進農村宅基地制度改革，拓寬農民財產增收渠道。
作為第九、十、十一屆全國政協委員，第十二、十三、十四屆全國人大代表，土地制度改革是蔡繼明20多年來最為關注的議題，他也被媒體先后稱為“土地委員”和“土地代表”。今年參加全國人大會議，蔡繼明再次帶來了他基于長期調研的相關建議。
全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明（資料圖）
擴大農村宅基地使用權流轉范圍
“農村集體所有的宅基地使用權只能由集體經濟組織成員申請并無償取得，這一計劃經濟體制下的傳統延續至今，具有一定的福利性質，這是為了保障農村居民住有所居，與以前城市政府和企事業單位分配給城市居民的福利房大同小異。”蔡繼明指出，隨著經濟的發展、收入水平提高和人口流動，越來越多的城鄉居民不僅實現了住有所居，甚至擁有了多套住房，此時房屋除了居住功能，作為一種不動產，更多地具有了財產屬性。現行法律只允許農村集體經營性建設用地入市，而占農村集體建設用地70%以上的宅基地仍無法自由入市。
國家統計局數據顯示，2022年我國鄉村常住人口不足全國總人口的35%。而根據第三次全國國土調查數據，村莊用地面積21.94萬平方公里，是城鎮用地面積的約2.12倍；鄉村常住人均建設用地417.2平方米，是城鎮常住人均建設用地的3.56倍。“數千萬畝農村宅基地長期處于閑置或低效利用狀態。”蔡繼明建議通過進一步修改和完善相關涉地法律，包括民法典、物權法、土地管理法等，賦予農村宅基地與城鎮住宅建設用地同等的用益物權，特別是收益權，從而有效擴大農民獲取財產性收入的渠道。“這也是促進共同富裕的題中應有之義。”
蔡繼明認為，實現集體土地和國有土地同地同權，另一個重要方面就是要賦予農村宅基地完整的擔保物權，而這必須建立于土地要素可在城鄉之間自由流動的基礎之上，因為農村經濟組織內部大都實現了一戶一宅，作為抵押物的宅基地使用權很難在村集體內部變現，金融機構之所以不愿意接受農房（連同宅基地）抵押，一個主要原因就是現行的法律法規不允許宅基地使用權在村集體之外流轉。為此，應允許農村集體土地所有權人設置建設用地使用權，并取消國土空間規劃和用途管制之外不必要的入市限制。他表示，擴大農村宅基地使用權流轉范圍，包括向市民放開，是建立城鄉統一開放競爭有序的土地市場的必然選擇，也是增加農民財產性收入的重要渠道，更是實現宅基地抵押融資的必要條件。
推動宅基地制度改革納入法治軌道
中國經濟網記者了解到，2018年中央一號文件確立了探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革思路。2020年，中央農辦、農業農村部會同有關部門在全國104個縣市區和3個地級市啟動了新一輪農村宅基地制度改革試點。“新一輪試點的重點，就是探索如何在落實所有權、保障資格權的基礎上合理放活使用權。具體說，就是如何在宅基地用益物權中增加收益權，并賦予宅基地抵押物權。”蔡繼明表示。
2021年5月，蔡繼明曾帶領清華大學政治經濟學研究中心師生和民進中央經濟委員會委員，并聯合民進浙江省委會，對三個地級試點市之一紹興市的宅基地改革試點情況進行了實地考察和入戶訪談。他介紹說，在當時的調研中發現：農戶“退宅”積極性不高，主要原因是宅基地退出補償機制有待完善；農房抵押貸款難以推行，主要原因是宅基地只能在集體經濟組織內部轉讓，農房抵押物處置困難；工商資本不愿對農業長期投資，主要原因是農地和宅基地使用期限過短；地方政府和基層干部對試點改革有顧慮，主要原因是缺乏授權改革的法律依據。
“調研結束后，我們一方面寫出調研報告，針對上述試點改革中存在的問題提出了改進措施，該報告以民進中央名義轉送給了中共中央、國務院領導同志。”蔡繼明回憶說，“另一方面我以全國人大財經委委員的名義，向全國人大常委會反映了試點地區在改革中受到現有法律限制而存在的顧慮。”據悉，之后不久，全國人大常委會就對國務院做出了試點期間調整相關法律的授權，使新一輪宅基地制度改革納入了依法改革的渠道。
土地利用規劃要轉變為“負面清單”
蔡繼明強調，農村集體建設用地使用權與國有建設用地使用權一樣，也必須在符合國土空間規劃和用途管制的前提下才能入市。關鍵是在土地資源配置市場化改革中，政府土地利用規劃要從指標控制式的“正面清單”模式轉變為彌補市場失靈的“負面清單”模式。
據了解，2021年2月，農業農村部曾明確，“嚴格禁止城里人下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館等”。對此，蔡繼明表示，根據“法無禁止即可為”的“負面清單”管理原則，既然市民下鄉利用農村宅基地建設自住房、租賃房和商品房沒有被列入禁止范圍，就應該是被允許的。而在實踐中，也有農民提供宅基地，市民出資并獲得20年房屋使用權的相關案例。“這種使用權還可以轉讓，并得到了當地政府的合法認證。這表明實踐中合情合理的行為理應得到法律的認可和保護。”他對記者說。
從2021年起，中央一號文件連續三年提到，“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”。蔡繼明認為，土地制度改革牽一發而動全身，“穩慎推進”是應該的。在此前提下，也要勇于探索、大膽實踐。“1978年，安徽小崗村農民發起了家庭聯產承包責任制。1987年，深圳市政府自發設立了‘國有土地使用權’，并首次對其進行公開拍賣。這兩次制度創新在得到中央認可、立法修訂之后，都產生了積極而深遠的影響。回顧總結改革開放的歷史經驗，對于我們今天既‘穩慎’又‘推進’農村宅基地制度改革試點，無疑會提供有益的借鑒。”蔡繼明表示。（中國經濟網記者 鄧浩 李焱）
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