[ 國內的調查顯示，嬰幼兒無人照料是阻礙生育的首要因素，城市中大概有1/3的家庭有托育的需求，但現實中我們供給還是不足的，特別是普惠性的服務供給確實是個短板。 ]
對于靈活就業女性等而言，原有生育保障制度缺陷帶來的生娃福利差距有望得到實質性縮小，一定程度上緩解生育意愿因高額經濟開支而夭折的問題。
16日，國家衛健委等17部門聯合發布《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》（下稱《指導意見》）。文件明確，國家統一規范并制定完善生育保險生育津貼支付政策，強化生育保險對參保女職工生育醫療費用、生育津貼待遇等保障作用。
根據《指導意見》，有條件的地方可探索參加職工基本醫療保險的靈活就業人員同步參加生育保險。未就業婦女通過參加城鄉居民基本醫療保險享受生育醫療待遇。為領取失業保險金人員繳納職工基本醫療保險費（含生育保險費），保障其生育權益，所需資金從失業保險基金列支。
除此之外，《指導意見》還將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮，通過財政、稅收、保險、教育、住房、就業等相關領域的政策，加快建立積極生育支持政策體系，為推動實現適度生育水平、促進人口長期均衡發展提供有力支撐。
東南大學醫療保障研究中心主任張曉在接受第一財經采訪時稱，這一權威文件的出臺，有利于提高社會生育保障的公平性，維護各類生育主體權益。一方面，回應了數字經濟時代中，與勞動關系捆綁的生育保險制度缺陷問題；另一方面，切實緩解了醫學輔助生育家庭壓力。
“但應注意到，生育保險和醫療保險更多是解決生孩子的開支，而撫養孩子和女性職業發展面臨的許多現實困境仍待進一步解決。”張曉稱。
完善靈活就業、未就業者參保機制
不能繳納生育保險，無法享受生育津貼……相較于在職職工，靈活就業女性群體往往承擔更高額的生育醫療成本。
當前我國的生育保障制度可歸為兩類：一是面向工薪勞動者，由生育保險提供的生育醫療費用和生育津貼；二是面向城鄉居民，由醫療保險提供的部分生育醫療費用保障。
生育保險待遇包括醫療費用、產假、生育津貼等。未能納入生育保障的婦女則只能享受最基本的生育公共服務，甚至無法享受任何服務。一直以來，與基本養老保險、醫療保險、失業保險以及工傷保險相比，生育保險的參保人數始終最少。
為了擴大生育保險的覆蓋范圍，2017年，國務院辦公廳發布《關于印發生育保險和職工基本醫療保險合并實施試點方案》。兩年后，國務院辦公廳于2019年3月正式發布《關于全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施的意見》，明確要求各省在2019年底前實現兩項保險合并實施。
但在2020年，全國生育保險的參保人數是城鎮職工養老保險的51.61%，是城鎮職工醫療保險參保人數的68.33%。
此外，隨著新業態、新經濟發展，靈活就業女性群體規模日漸擴大。但根據《社會保險法》，生育保險制度覆蓋范圍主要為企業職工，大量非正規就業、靈活就業人員以及個體工商戶無法參保。
出于縮小不同職業、行業在生育保障上的差距等考慮，《指導意見》首次在全國性的生育支持類政策中明確，“有條件的地方可探索參加職工基本醫療保險的靈活就業人員同步參加生育保險”。
國家醫保局待遇保障司副司長劉娟17日在國家衛健委舉辦的新聞發布會上稱，近年來，生育保險的參保人數持續增長，覆蓋面也進一步在擴大。2021年生育保險參保人數達到了2.4億人，是2012年的1.5倍。未就業和靈活就業婦女的生育所發生符合規定的醫療費用可以通過參加基本醫保按規定報銷。
“靈活就業人員中女性大多處于生育年齡段，允許靈活就業人員參加生育保險并享受生育津貼，有利于加強生育的相關保障。”劉娟稱。
她同時表示，此前，一些地方已進行了一定的實踐探索，將靈活就業人員納入生育保險的保障范圍，在參加職工醫保的同時參加生育保險，并享受生育津貼，實踐效果良好。
“短期來看，該新政落地以及運行后如何保持穩定性，仍存在諸多難點。”張曉表示，靈活就業群體具有跨區域流動性的特點，對于這類群體，生育保險的落位需要進一步打破戶籍限制，構建新的管理體系。此外，該類群體的參保機制、支付標準和模式等也仍待細化和明確。
不僅僅是靈活就業等群體，張曉稱，企事業單位的女性職工，在享受生育保險待遇上，目前也存在差異。對于民營企業，尤其是女職工較多的企業，建議通過減稅等方式，減輕用人單位壓力。
生育津貼支付政策需統一
生育津貼是生育保險待遇的重要內容。自三孩政策落地后，多地完善或探索設立了多類長短不一的生養假，比如生育獎勵假、配偶陪產假、父母育兒假等。
但由于生育保險基金只能給予生育女工98天的生育津貼，現實中，企業在為員工繳交生育保險后，是否再提供額外生養假的工資存在一定的模糊地帶。此外，由于父母育兒假等往往以自愿為原則，這導致一些地區該類假期“名不副實”，父親休假率低，女性因脫離勞動市場過長而引發的就業歧視問題依舊顯著。
對此，《指導意見》提出，國家統一規范并制定完善生育保險生育津貼支付政策。
劉娟稱，實踐表明，假期過長可能會帶來職業女性的生育顧慮，增加女性的就業歧視，不利于男女的公平就業，繼而影響女性的生育意愿，需要統籌考慮各方的負擔和對就業的影響，綜合施策、責任共擔，共同構建積極的生育支持體系。
張曉建議，可以在省域或指定區域內，將靈活就業和各類企事業單位員工等群體的生育保險繳交比例進行統一。根據《社會保險法》中權利和義務對等原則，該做法有利于均衡地區內的生育保險待遇。
滿足差異化的生育需求
相較于7月20日發布的《中共中央國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，該《指導意見》對不同群體的差異化生育需求進行了細化。
比如，針對不孕不育家庭，《指導意見》要求，指導地方綜合考慮醫保（含生育保險）基金可承受能力、相關技術規范性等因素，逐步將適宜的分娩鎮痛和輔助生殖技術項目按程序納入基金支付范圍。
這也是國家衛健委首次明確要將輔助生殖技術項目按程序納入醫保基金支付范圍。
目前醫學輔助生育主要是人工授精、試管嬰兒、基因治療等三大形式。作為尖端醫學治療技術，醫學輔助生育技術往往具有技術應用費用高昂、過程復雜等突出特征。
有統計數據顯示，2007年至2020年間，中國不孕不育發病率已從12%升至18%。
張曉表示，將試管嬰兒等輔助生殖技術項目納入醫保，有利于減少生育困難青年家庭的生育開支。“但無論落地過程還是實施結果均具有不確定性。一方面，‘誰來支付’難題待解；另一方面，醫學輔助生育技術成功率仍不高，醫療風險如何解決也是問題。”
而在養育成本方面，《指導意見》從住房、普惠托育、教育等方面提出了一攬子支持政策。
在保障性住房方面，要加快完善住房保障體系。加快發展保障性租賃住房，促進解決新市民、青年人等群體住房困難。進一步完善公租房保障對促進積極生育的支持措施。
在市場化住房方面，要精準實施購房租房傾斜政策。有條件的城市可給予適當提高住房公積金貸款額度等相關支持政策；加快發展長租房市場，多渠道增加長租房供應，推進租購權利均等；各地可結合實際，進一步研究制定根據養育未成年子女負擔情況實施差異化租賃和購買房屋的優惠政策。
在普惠托育方面，《指導意見》則從降低托育機構運營成本、提升托育服務質量等方面提出了多項明確措施。
國家發改委社會發展司副司長、一級巡視員郝福慶在上述發布會上稱，國內的調查顯示，嬰幼兒無人照料是阻礙生育的首要因素，城市中大概有1/3的家庭有托育的需求，但現實中我們供給還是不足的，特別是普惠性的服務供給確實是個短板。
不過，在張曉看來，目前多地推廣的普惠托育、教育等，只能滿足家庭兜底性的育兒需求，而要真正構建起生育友好型社會，還需更多差異化、高質量的育兒供給。
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