PPP政策回暖，地方政府“又愛又恨”

經濟觀察報 記者 杜濤 “階段性重提PPP，政策空檔期發力？”一位PPP行業人士對經濟觀察報表達了這樣的可能性。

上述PPP行業人士告訴記者，7月6日，財政部PPP中心舉辦的全國財政系統PPP業務線上培訓會表達了重提PPP的意愿，特別是在專項債空檔期內。今年的專項債額度已經在上半年下達完畢，需要到年底才能提前下達明年額度，這也意味著，中間將有半年的政策空檔期。

“目前的主要工作是啟動PPP條例的制定，用以指導未來幾年的PPP工作”。上述PPP行業人士說。

大岳咨詢董事長金永祥告訴記者，今年上半年PPP政策明顯回暖，相應的地方政府也明顯提高了對PPP項目的積極性，這是利好部分。同時，今年上半年專項債發行量較大，因為專項債投資領域和PPP基本重疊，所以各地可做的PPP項目明顯減少。與此同時，今年上半年很多省市在對過去的PPP項目進行全面審計，這也影響了PPP項目的增長。

7月14日，一位地方政府投融資機構負責人對記者表示，對于地方政府來說，無論是PPP還是其他模式，首當其沖是能夠通過這些模式進行融資、推動項目建設，從而騰出財力保證“三�！钡软椖康闹С�。同時，地方政府還希望用PPP模式對存量項目進行轉化，增加流動性。

在一位地方政府投融資負責人看來，專項債依然是目前政府推動項目融資的重點，但在推動的大項目上采用PPP模式的項目越來越多，比如其所在的地方，即有一個百億元以上的項目準備采用該模式。

盡管PPP面臨回暖期，但在一些頂層設計方面仍面臨問題。上述地方政府投融資負責人稱，“比如PPP條例的制定，隱形債務的問題以及后期追責的風險。”

政策發力

2022年，政策對PPP態度明顯回暖。

今年4月，國家發展改革委印發《關于進一步做好社會資本投融資合作對接有關工作的通知》(以下簡稱《通知》)，提出持續加強社會資本投融資合作對接，優先支持具備持續盈利能力的存量項目開展政府和社會資本合作(PPP)，加大盤活存量資產力度。

5月，國務院辦公廳印發《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，提出規范有序推進政府和社會資本合作（PPP）。鼓勵具備長期穩定經營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產，提升運營效率和服務水平。社會資本方通過創新運營模式、引入先進技術、提升運營效率等方式，有效盤活存量資產并減少政府補助額度的，地方人民政府可采取適當方式通過現有資金渠道予以獎勵。

但政策的熱度尚未傳達至市場。

6月23日，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目5月報數據顯示，5月新入庫項目38個、投資額577億元，環比減少198億元、下降25.6%，同比減少424億元、下降42.4%。

“PPP的啟動需要一定周期，經過上半年政策回暖和地方政府投資觀念的轉變，以及考慮到專項債下半年發行量等因素，預計下半年PPP項目的數量會有所增加，但具體增加幅度，取決于以上各種因素的變化情況。”金永祥說。

7月6日，財政部PPP中心舉辦全國財政系統PPP業務線上培訓會。會議提出，深入貫徹落實中央財經委員會第十一次會議精神，分析研究PPP改革面臨的新形勢、新任務，準確把握PPP最新政策和規范發展要求，促進PPP模式規范發展、陽光運行，推動PPP信息質量提升專項行動取得實效。

4月26日，召開的中央財經委員會第十一次會議提出，要推動政府和社會資本合作模式規范發展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營。

困難與期待

2013年年底，政策開始力推PPP，之后幾年迅速形成數萬億元的投資規模。但是2017年以后，隨著政策層不斷規范PPP發展，也使這一模式進入了下行期。

上述PPP觀察人士認為，當前PPP依然面臨較大困難，比如立法遲遲未能落地、財承空間不大，包括去年停止的TOT（移交-經營-移交）項目一直沒有恢復入庫等。

山西萬方建設工程項目管理咨詢有限公司副總經理連國棟表示，總體上看，今年PPP項目在減少，尤其是與前幾年熱火朝天的PPP相比，每個月入庫數量明顯降低。主要原因，一是PPP項目做得較多的地方基本上都接近了財承紅線，如山西省很多地市財承均超過了8%，受此影響，難以采用PPP模式實施；二是受專項債等方式沖擊，近年來專項債額度不斷攀升，達到每年3萬億元以上，同時債券資金成本低，也成為地方政府可選項；三是一些項目采用“EPC+O”、“投資人+EPC”等方式實施，也造成PPP項目的下降。

財政部PPP中心在去年11月底對部分省市發通知，要求在6-10月審核通過的涉及存量公共資產轉讓的擬入庫PPP項目在常規審核的基礎上增加三條規定，其中之一便是進一步規范社會資本的參與資質。

該通知提出，要求縣級以上地方人民政府所屬的融資平臺以及控股或者實際控制的國有企業，不得作為社會資本方參與本級存量PPP項目（上市公司除外），另外兩條新增規定分別是進一步加強轉讓程序管理；進一步加強轉讓收入管理。

據上述PPP行業人士觀察，政策面可能會放開TOT項目，但是如何放開還未可知。

連國棟告訴記者，客戶（地方政府）其實對PPP的態度是“又愛又恨”，一方面是地方政府可以采用PPP模式，加快推動地方基礎設施建設，使民眾可以提前享受到項目帶來的獲得感。但在另一方面，地方政府也對PPP項目運作流程長、監管多、融資落地難等問題望而生畏。

連國棟認為，現在地方政府更關注兩個問題，一是項目落地效率，尤其是在目前穩經濟大盤的背景下，地方政府更關注項目如何能夠盡快落地；二是關注項目合規性，目前政府隱性負債追責越來越嚴，地方政府對于項目合規操作的關注度也越來越高。

對于PPP模式，連國棟說：“客戶希望能夠在做好項目監管的前提下，盡量簡化一些項目的評審流程，建立全生命責任機制，按照‘誰編制誰負責’執行。”