作為中央和地方財政關系的延伸，省以下財政體制的規范完善，對于推進國家治理體系和治理能力的現代化具有重要意義。
6月13日，國務院辦公廳對外發布《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（下文簡稱《意見》）。
《意見》對省以下財政事權和支出責任、政府間收入關系、轉移支付制度、財政體制調整機制、財政管理等內容進行規范，旨在進一步理順省以下政府間財政關系，促進加快建設全國統一大市場，推進基本公共服務均等化。
6月14日，財政部相關負責人答記者問時表示，我國幅員遼闊，不同區域的自然地理、資源稟賦和經濟社會發展差異懸殊。既要堅持統一規范的基本原則和總體框架，也要因地制宜。要堅持省負總責、分級負責，尊重地方尤其是基層的自主性和首創精神，鼓勵各地因地制宜采取措施。財政體制改革涉及各方面的利益關系調整，在確保穩定的前提下推進改革，保持財政體制連貫性和政策連續性。
適度強化省級財政事權和調控能力
按照統一領導、分級管理的財政管理體制原則，我國省以下財政體制由各省、自治區、直轄市人民政府確定。
《意見》對省以下財政事權、支出責任、收入劃分、分享機制等內容進行規范。
比如，財政事權方面。根據基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等事權屬性，界定省以下各級財政事權。適度強化教育、科技研發、企業職工基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎設施規劃建設、重點區域（流域）生態環境保護與治理、國土空間規劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務風險等方面的省級財政事權。社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等基本公共服務確定為市縣級財政事權。
比如，財政支出責任方面。省級財政事權由省級政府承擔支出責任，市縣級財政支出責任根據其履行的財政事權確定。共同財政事權要逐步明確劃分省、市、縣各級支出責任，根據經濟發展水平、財力狀況、支出成本等，差別化確定不同區域的市縣級財政支出責任。研究逐步推進同一市縣不同領域的財政支出責任分擔比例統一。上級財政事權確需委托下級履行的，要足額安排資金，不得以任何形式變相增加下級支出責任。
《意見》明確，基層“三保”壓力較大的地區以及區域間人均支出差距較大的地區，應逐步提高省級收入分享比例，增強省級統籌調控能力。
中央財經大學財稅學院院長白彥鋒對21世紀經濟報道記者表示，長期以來，我國政府間財政關系改革重點聚焦在中央與地方的財政關系。事實上，我國有五級財政，省以下還有四級財政，理順省以下財政關系至關重要。
白彥鋒指出，“上面千條線，下面一根針。”近年來，基層財政在民生保障等多方面的壓力不斷加大，在一些地區表現得尤為突出。《意見》要求合理劃分省以下各級財政事權和支出責任，這在一定程度上能為基層財政減負。
中國社會科學院財經戰略研究院副院長楊志勇對21世紀經濟報道記者表示，1994年我國實行中央與地方分稅制以來，省以下財政體制改革也在持續探索，推出了財政省直管縣、加強基層“三保”、規范財政獎勵返還等改革舉措。《意見》吸取了這些年的經驗，且做出了系統規定，明確了改革原則和做法，比如劃定了省級和市縣財政事權邊界，對省以下收入劃分和分享機制等都加以規范。
“因為要適度強化省級財政事權，還有區域間如果人均支出差距較大，都需要適度增強省級調控能力，財力要適當集中到省級。《意見》明確了省以下財政體制改革由省負總責，因地制宜地推進相關改革。各省具體如何劃定財政事權或收入分享，需要視地方情況而定，最終目的是要更有效地提供公共服務。”楊志勇表示。
從地方實踐來看，各省市區均在持續推進省以下財政體制改革，但側重點有不同。比如，北京“十三五”期間實施以個稅調整為核心的市區收入劃分改革，把個人所得稅納入市區共享范圍，提高市對區一般性轉移支付比例；加強區域財稅利益協調，完善企業跨區遷移各區間財力補償和平衡機制等。廣東在過去的五年里，系統推進省以下財政體制改革，實施兩輪支持老區蘇區一攬子財政政策，持續縮小區域間人均一般公共預算支出水平差距等。
主體稅種按比例分享，逐步清理不當補貼返還政策
除了財政事權和支出責任，財政體制改革很重要的內容在于收入劃分機制。
《意見》明確了稅種屬性劃分。將稅基流動性強、區域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例；將稅基較為穩定、地域屬性明顯的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。
《意見》對收入分享方式進行規范。稅收收入應在省以下各級政府間進行明確劃分，對主體稅種實行按比例分享，結合各稅種稅基分布、收入規模、區域間均衡度等因素，合理確定各稅種分享比例。對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規范。省內同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應逐步統一。
“主體稅種實行按比例分享，這是在強調分稅制。分稅制是相對于以前的財政承包制，通過明確稅費分享機制，實現省以下財政的收益共擔，這樣比較規范，也符合現代財稅體制的要求。分稅制是對財權進行配置，不是簡單的財力集中或分散。財權配置能激發地方創造力，有利于釋放地方潛在財力。需要指出的是，分稅是基礎，省與市縣間還有大量轉移支付，結合省市縣財政事權和支出責任的劃分，來構建更合宜更現代的財稅體制。”楊志勇表示。
白彥鋒指出，從省以下財政收入的分享方式來看，目前各地的差別比較顯著。大體上來說，在財力狀況比較好的地區，通常“先分直享”，推動財力下沉，藏富于基層；而對于財力緊張的地區，則是“先統后分”，上級財政在集中財力的同時，可能加重地方財政困難。正因為存在地區間的“馬太效應”“苦樂不均”等現象，《意見》要求規范收入分享方式，適當增強省級調控能力，推進基本公共服務均等化。
《意見》還指出，結合稅源實際合理編制各級收入預算，依法依規征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，嚴禁虛收空轉、收“過頭稅費”、亂收費，不得違規對稅費收入指標進行考核排名。逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。
白彥鋒表示，各地財力狀況的差異，與我國各地的自然稟賦、發展區位和基礎等都有很大關系。通過規范省以下財政體制，明確各級政府財政事權以及財力分享機制，避免過程中“打埋伏”“算小賬”，破除一些影響我國高質量發展的深層次制度因素，這樣能對真正困難的地區加強轉移支付，還有助于構建全國統一大市場和加快新發展格局形成。
市場高度關注地方招商引資過程中給到的財政返還或補貼政策。地方在招商引資過程中，存在一定的惡性競爭。開發區、園區是招商引資的重要主體。
《意見》對各類開發區財政管理體制進行規范。未單獨設立財政管理機構的開發區（含園區）等預決算按照部門預決算管理，納入同級政府或設立該開發區地方政府的部門預決算并單獨列示。單獨設立財政管理機構的開發區，參照實行獨立財政管理體制，預決算納入同級政府或設立該開發區地方政府的預決算并單獨列示。各地區在依法依規的前提下，可結合本地實際探索創新開發區財政管理體制模式，更好調動各方面積極性。
楊志勇表示，在市場經濟條件下，地方政府不是通過無序的財政競爭，而應通過優化營商環境來吸引投資。無序的地方財政競爭，會導致強者愈強、弱者愈弱，發達地區吸引更多投資，也會帶動落后地區以超乎尋常的財政利益轉讓來吸引投資——這樣會帶來更加明顯的市場分割，財政也會更加支離破碎。通過加強開發區預算能力建設，并引入有效財政監督，這一問題有望得到解決。所有地方財政支出項目，除了極少數涉密項目之外，都要盡可能公開，包括預算編制、預算執行、預算總數、具體項目支出等，通過公開形成有效的財政監督。
白彥鋒表示，財政是國家治理的基礎和重要支柱。隨著省以下財政體制改革的深化，我國省以下的財政事權劃分、財政收入分享過程中，共性會增加、差異會減少，基層財政負擔有望進一步減輕。在財政管理上，也能做到綱舉目張、令行禁止，確保中央各項政令在各級地方財政能暢通無阻，為各類市場主體在全國營造規范統一的財政營商環境，抑制地方財政通過各類開發區進行惡性財政競爭、零和博弈，推動我國財政高質量發展再上新臺階。
（作者：周瀟梟 編輯：張星）
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