劉旭（清華大學(xué)國家戰(zhàn)略研究院特約研究員）
黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》（簡稱《決議》）強調(diào)，強化市場監(jiān)管和反壟斷規(guī)制，防止資本無序擴張，維護市場秩序，激發(fā)各類市場主體特別是中小微企業(yè)活力，保護廣大勞動者和消費者權(quán)益。
《決議》發(fā)布后幾天，11月18日，國家市場監(jiān)督管理總局大門柱子上加掛了國家反壟斷局的牌子。這讓2008年8月1日生效的反壟斷法在我國迎來了一個新的里程碑，也迎來了新挑戰(zhàn)。
充實反壟斷執(zhí)法力量
國家反壟斷局掛牌后的首要挑戰(zhàn)是如何充實反壟斷執(zhí)法力量。這包括三方面，即增加反壟斷執(zhí)法編制，提高執(zhí)法人員素養(yǎng)，優(yōu)化市場調(diào)研、經(jīng)濟學(xué)分析服務(wù)外包。
反壟斷執(zhí)法編制是反映反壟斷執(zhí)法力量的直觀指標(biāo)。
2015年6月20日《瞭望東方周刊》刊發(fā)文章《許昆林:親歷重大反壟斷案》，其中透露：2009年原發(fā)改委價格監(jiān)督監(jiān)查司只有2名反壟斷執(zhí)法人員；在經(jīng)過2010年中藥材、農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)價格因囤積居奇而出現(xiàn)大幅波動，民航京滬快線調(diào)價行為也引發(fā)社會廣泛關(guān)注后，2011年7月，價格監(jiān)督檢查司獲中編辦批復(fù)，更名為價格監(jiān)督檢查與反壟斷局，編制增加了20個，達(dá)到46人，處室增設(shè)4個，也批準(zhǔn)了8個省市對各自的價格反壟斷部門進行擴編，總計150個。
在2018年國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)整合時，原國家發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局的反壟斷執(zhí)法人員合計超過60人，但由于國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局只有42個編制，導(dǎo)致不少經(jīng)驗豐富的反壟斷執(zhí)法人員要么去了其他司局或地方掛職，要么選擇了離職，在過去3年里輾轉(zhuǎn)進入了大型律所和超大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。
2021年10月，國家市場監(jiān)督管理總局在公務(wù)員招錄中為反壟斷局留了18個名額。但即便如此，國家反壟斷局的執(zhí)法編制也僅僅是恢復(fù)到2018年機構(gòu)整合前的大致水平。這個編制規(guī)模不到歐盟委員會、美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會和美國聯(lián)邦司法部反壟斷執(zhí)法人員的十分之一。即便是人口與我國四川省相近的德國，其聯(lián)邦卡特爾局也有超過300個工作人員。即便參考國家市場監(jiān)督管理總局管理的國家知識產(chǎn)權(quán)局，國家反壟斷局的編制規(guī)模在未來5年很可能也只增加到140人左右。
但相比編制增加，如何提高反壟斷執(zhí)法人才專業(yè)素養(yǎng)、快速積累辦案經(jīng)驗更是關(guān)鍵。因此，還需一方面改善涉嫌違反反壟斷法行為的舉報受理程序與舉報獎勵機制，增加案源線索，讓新吸納的執(zhí)法人員得到更多鍛煉，另一方面及時從其他司局和地方市監(jiān)局借調(diào)有經(jīng)驗的反壟斷執(zhí)法人才，方能解燃眉之急，加速執(zhí)法人才傳幫帶。
在執(zhí)法編制和執(zhí)法人才不足的情況下，借助第三方市場分析機構(gòu)、經(jīng)濟學(xué)分析機構(gòu)的“外腦”來協(xié)助反壟斷執(zhí)法工作方面，是我國反壟斷執(zhí)法的特色之一，尤其是在經(jīng)營者集中反壟斷審查方面。但是，由于這些外部機構(gòu)、學(xué)者專家的意見沒有被完全公開，如何通過社會監(jiān)督，保障這些專家意見的專業(yè)性、中立性，促進“外腦”市場的優(yōu)勝劣汰，防范“外腦”被企業(yè)俘獲，也是不可回避的課題。
改善央地協(xié)同
相比備受關(guān)注的國家反壟斷局，各省反壟斷執(zhí)法機構(gòu)編制數(shù)量更少，執(zhí)法人才儲備不足的問題也值得重視。
如果將新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團市監(jiān)局與新疆維吾爾自治區(qū)市監(jiān)局看作一個協(xié)作整體的話，我國內(nèi)地31個省份市監(jiān)局下轄的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)各自的專職反壟斷執(zhí)法人員普遍不足，同市監(jiān)系統(tǒng)其他機構(gòu)一樣，也存在執(zhí)法隊伍老齡化的趨勢。而且，除了要查辦壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力限制競爭案件，各省份反壟斷執(zhí)法人員還肩負(fù)著公平競爭審查的繁重工作。
從2020年公開的反壟斷執(zhí)法案件結(jié)案數(shù)量看：當(dāng)年全國查結(jié)的15個壟斷協(xié)議案件中，浙江查結(jié)了3起，廣東、安徽分別查結(jié)2起，湖南、湖北、四川、江蘇、寧夏、海南、北京、上海各查結(jié)1起；同期查結(jié)的9個濫用市場支配地位案中，江蘇、浙江、山西市監(jiān)局分別查結(jié)2起，國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局和青海、上海市監(jiān)局各查結(jié)1起。通過這兩組數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，各省份在反壟斷執(zhí)法的積極性和勝任力上有著明顯差距。只有12個省級反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在2020年查結(jié)了至少1起經(jīng)營者違反反壟斷法的案件，其他近三分之二的省份在查結(jié)經(jīng)營者違反反壟斷法案件上交了“白卷”。
而且，從過去一年多公開的經(jīng)營者違反反壟斷法的案件來看，有多個案件立案后調(diào)查時間超過3年，甚至出現(xiàn)立案后近4年半才查結(jié)的案件（例如上海市物價局于2016年4月開始調(diào)查上海市旅游行業(yè)協(xié)會組織的壟斷協(xié)議案，2020年10月15日才查結(jié)），個別案件在國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)交辦給地方后，持續(xù)了4年多才結(jié)案（例如原工商總局2017年5月交辦河南工商局調(diào)查商丘市新先鋒藥業(yè)有限公司濫用市場支配地位行為，2021年9月27日才結(jié)案）。盡快解決地方反壟斷執(zhí)法人員不足問題，或有助于祛除反壟斷執(zhí)法效率低下、辦案周期過長、案件積壓多、上級交辦案件無法及時查結(jié)等問題。
另外，如何平衡強化反壟斷執(zhí)法與引導(dǎo)本地企業(yè)反壟斷法合規(guī)也是擺在地方反壟斷執(zhí)法機構(gòu)面前的挑戰(zhàn)。中新網(wǎng)2020年6月29日報道《浙江：將開展500家重點企業(yè)反壟斷輔導(dǎo)》。2020年只查辦了5起經(jīng)營者違反反壟斷法案件的浙江市監(jiān)局，同時要輔導(dǎo)500家重點企業(yè)開展反壟斷法合規(guī)，這對有限的反壟斷執(zhí)法資源而言無疑是巨大的考驗。雖然這也客觀上反映出企業(yè)界和地方政府對強化反壟斷法合規(guī)的重視，但是相比有限的反壟斷執(zhí)法人員輔導(dǎo)、培訓(xùn)企業(yè)合規(guī)，強化反壟斷執(zhí)法、提高個案執(zhí)法透明度，發(fā)揮以案釋法的功能，或許是更優(yōu)的選擇。這樣可以借助執(zhí)法信息公開，激勵資本市場更加重視企業(yè)反壟斷法合規(guī)，倒逼企業(yè)主動向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)坦白自身涉嫌違反反壟斷法的行為爭取減輕處罰，同時積極舉報同行業(yè)違反反壟斷法的案源線索，共同維護本行業(yè)市場競爭秩序。
可見，唯有地方反壟斷執(zhí)法也能跟得上中央強化反壟斷規(guī)制的節(jié)奏，央地協(xié)同推進反壟斷執(zhí)法才能真正實現(xiàn)“常態(tài)化”，才能確保我國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系在未來5年得以真正健全。
優(yōu)化行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法分工
相比充實央地反壟斷執(zhí)法力量本身，如何協(xié)調(diào)行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法顯得更為復(fù)雜而微妙。
反壟斷執(zhí)法力量的不足，反壟斷執(zhí)法的滯后，都會促使行業(yè)主管部門通過強化行業(yè)監(jiān)管，規(guī)制行業(yè)壟斷現(xiàn)象。但具體到反壟斷法適用，最終還有賴于行業(yè)監(jiān)管部門與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的合作。
2021年9月18日，中國人民銀行行長易綱在中德“金融科技與全球支付領(lǐng)域全景—探索新疆域”視頻會議的開幕致辭中，不僅要求支付回歸本源，斷開支付工具和其他金融產(chǎn)品的不當(dāng)連接，還呼吁通過強化反壟斷，落實《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，推動大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)開放封閉場景，充分保障消費者支付選擇權(quán)。
類似的，2021年5月7日交通運輸部就曾專門“開會研究維護貨車司機等的合法權(quán)益等工作，督促貨運平臺公司合理確定服務(wù)費、會員費等標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁誘導(dǎo)貨車司機低價競爭，確保派單公平公正。配合市場監(jiān)管部門加強反壟斷監(jiān)管，避免平臺公司利用壟斷地位損害貨車司機權(quán)益。”2021年10月13日，國務(wù)院還同意建立“推動道路貨運行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展部際聯(lián)席會議制度”，由交通運輸部牽頭該項工作，國家市場監(jiān)督管理總局參與配合。
可以預(yù)見，未來強化反壟斷的擔(dān)子將不會只落在國家反壟斷局肩上。通過優(yōu)化行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的分工，各行業(yè)主管部門共同推進，會有助于加快解決反壟斷執(zhí)法中可能出現(xiàn)的問題，保障國計民生穩(wěn)定，促進各行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
總體上看，《決議》把“強化市場監(jiān)管和反壟斷規(guī)制，防止資本無序擴張”也寫入決議中，表明了黨中央對我國反壟斷法全面有效落實的重視程度。如何從歷史發(fā)展規(guī)律，從社會經(jīng)濟發(fā)展全局，從參與全球治理的大局來落實好反壟斷規(guī)制，不僅是擺在國家反壟斷局面前的挑戰(zhàn)，也是各級地方政府，各行業(yè)主管部門，各行各業(yè)的廣大市場主體都需要面臨的現(xiàn)實問題。
能否通過充實執(zhí)法力量、改善央地反壟斷執(zhí)法協(xié)同、優(yōu)化行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法分工、提高反壟斷執(zhí)法透明度和執(zhí)法效率，讓全國各地的廣大消費者、經(jīng)營者都能夠從反壟斷法落實中更有獲得感，讓國際同行都能認(rèn)可我國的反壟斷執(zhí)法實踐，將是關(guān)系到反壟斷法執(zhí)法能否獲得更加廣泛支持的關(guān)鍵。但只要始終堅持以人民為中心，全心全意為人民服務(wù)，虛心接受人民群眾監(jiān)督，在各種挑戰(zhàn)和機遇面前，交出令人民滿意的答卷將是歷史的必然。
（作者：劉旭 編輯：洪曉文）
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