每經記者 余蕊均 每經編輯 楊歡
特大城市到了“瘦身健體”的時候了。10月8日，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）。這份2.5萬余字的“綱領性文件”，對西安、鄭州、濟南三座特大城市委以重任的同時，兩度強調要“推動特大城市瘦身健體”。
上述三城唯一一次“同框”，表述為：“支持西安、鄭州、濟南等沿黃大城市建立對接國際規則標準、加快投資貿易便利化、吸引集聚全球優質要素的體制機制，強化國際交往功能，建設黃河流域對外開放門戶。”重點在沿黃大城市。
根據國務院2014年發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》：城區常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的為I型大城市，100萬以上300萬以下的城市為II型大城市；500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；1000萬以上的城市為超大城市。
新鮮出爐的“7+14”超特大城市名單熱度還未散去，新晉上榜的鄭州、濟南難道就要“降級”了？推動沿黃特大城市瘦身健體、減量增效，究竟該從何處入手？更重要的是，進入高質量發展階段，需要瘦身健體、減量增效的，顯然不僅僅是沿黃特大城市。
黃河流域有其特殊性
作為重大國家戰略，推動黃河流域生態保護和高質量發展的意義已被多次強調。
在“瘦身健體”問題上，《綱要》第十章，構建區域城鄉發展新格局，闡述為：充分發揮區域比較優勢，推動特大城市瘦身健體，有序建設大中城市，推進縣城城鎮化補短板強弱項，深入實施鄉村振興戰略，構建區域、城市、城鄉之間各具特色、各就其位、協同聯動、有機互促的發展格局。
其中，第一節“高質量高標準建設沿黃城市群”提到：強化生態環境、水資源等約束和城鎮開發邊界管控，防止城市“攤大餅”式無序擴張，推動沿黃特大城市瘦身健體、減量增效。
對照《綱要》提及的城市和國家統計局最新公布的超特大城市名單，“沿黃特大城市”包括西安、濟南和鄭州。這三城均為“GDP萬億俱樂部”成員，且都是省會城市，西安和鄭州還頭頂“國家中心城市”光環。但放到全國來看，三城的規模其實并不算很大。
為什么要推動它們“瘦身健體、減量增效”？一方面，有黃河流域的特殊性——黃河不僅“體弱多病”，流域最大的矛盾就在于水資源短缺。
“因為水資源的這種限制性、約束性特征，所以一直有一個原則，就是要‘以水定城’。”中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀在受訪時表示，總的來說，沿黃城市的缺水現象較為明顯。
北京大學首都發展研究院院長李國平在受訪時還提到，黃河和長江最大的區別在于水比較少、偏干旱，生態又比較脆弱，尤其是到下游，很多都變成地上河了。“所以在這樣的情況之下，黃河的保護一定和流域城市的集約高效發展是有關系的。”
換句話說，推動黃河流域生態保護和高質量發展，作為“火車頭”的特大城市，理應在實現城市高質量發展上發揮帶頭作用，走高效集約之路。
在李國平看來，《綱要》語境下強調了“防止‘攤大餅’式無序擴張”，這是一個前置條件，強調的是有效率的發展、強調土地的利用價值。“所以我倒不認為是要把西安、鄭州‘拉回來’的概念。”
他向《每日經濟新聞(博客,微博)》記者表示：“但是城市的空間未必要擴張，過度蔓延不是個好事。”
現代化都市圈是個方向
2020年，西安完成了兩個晉級：經濟規模達到10020.39億元，加入“萬億GDP俱樂部”；十年間常住人口增加448.51萬，躋身“全國十大人口城市”。
2019年1月，濟南合并萊蕪，GDP占山東全省比重超過10%，坐穩全省第二。2020年，濟南GDP突破萬億大關。
2018年，鄭州正式入圍“萬億俱樂部”，同時常住人口突破千萬，人均GDP超過10萬元。
一邊是人口，一邊是土地。推動特大城市“瘦身健體”，并不只是黃河流域的事。問題是，如何“瘦身”？減量“減”的又是什么？多位受訪專家均提到了“邊界管控”，劃定城市邊界，不再無序擴張。
陳耀認為：“這個‘瘦身’不可能是去人為的減少人口總量，因為人已經進來了，不可能去清退他。”按照他的理解，主要將“減”在土地供應上，嚴格管控開發規模、開發強度，把有限的土建設用地高效地利用起來。
以北京為例，作為第一個明確提出“減量發展”的城市，對建設用地管控非常嚴格——不是零增長，而是負增長。
“減量發展是高質量發展，不是不發展，減少了土地的消耗，提高了單位土地的產出，總的來說經濟還在增長。”李國平強調，“但難度非常大。”
事實上，近年來，大城市的規模不斷擴大。“像濟南、鄭州、西安，原來規模不是很大，但是近幾年確實發展比較快。”中國宏觀經濟研究院研究員肖金成表示，現在各大城市都有加速聚集的趨勢，但“越來越大”之后容易產生很多問題。
在他看來，規劃建設現代化都市圈將是“瘦身健體、減量增效”的一個方向，讓一些功能觸及到周邊城市，形成更緊密的產業經濟聯系，實現空間組織方式轉型。
“國土空間規劃和都市圈規劃都強調了城市的邊界，限制城市攤大餅、不斷蔓延，這也是規劃的一個主要目的。”肖金成說。
中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛在受訪時向記者表示，目前不少特大城市包括沿黃的一些特大城市，都出現了中心城區規模過大密度過高、開發強度過高的問題，與此同時核心功能層級還比較低。“所以導致過度聚集，進而導致‘一城獨大’和嚴重的‘城市病’，也使城鄉之間中心城市與周邊城市兩極分化，扭曲了資源空間配置，不僅影響周邊的共同發展，也阻礙了中心城市中心城區升級提能。”
他進一步表示，通過瘦身健體、減量發展，可以實現“聚中有散”，提升中心城市的能級，擴大都市圈、城市群的能量，從而實現中心與周邊共享外部經濟效應，實現先富帶后富的共同富裕。
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