作者： 章軻 陳益刊
我國將加快健全有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化激勵(lì)與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，加快生態(tài)文明制度體系建設(shè)。
中辦、國辦近日印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》（下稱《意見》）提出，到2025年，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本完備。以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的分類補(bǔ)償制度日益健全，以受益者付費(fèi)原則為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償格局初步形成。到2035年，適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本定型。
中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授靳樂山在接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)表示，《意見》是2016年國辦發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》以來，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域又一個(gè)中央層面的重要政策文件，反映了近年我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男掳l(fā)展。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)還應(yīng)有相應(yīng)的約束機(jī)制，如建立水質(zhì)超標(biāo)則罰款賠償?shù)臋C(jī)制，對(duì)未在一定時(shí)間內(nèi)簽訂補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成協(xié)作的收取一定的考核基金。
補(bǔ)償涉及山水林田湖草沙各方面
靳樂山表示，與之前文件使用的“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”相比，《意見》明確提出“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，這是對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償近年從形式到內(nèi)容、從機(jī)制到體制、從單一到體系、從地方到全國等不斷發(fā)展的概括和總結(jié)。
靳樂山表示，《意見》對(duì)以生態(tài)環(huán)境要素為實(shí)施對(duì)象的分類補(bǔ)償適度擴(kuò)展了范圍，增加了水生生物資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)償，反映了長江流域等重點(diǎn)水域十年禁漁的新要求。
此外，《意見》也明確了基于生態(tài)環(huán)境要素的分類補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)，即生態(tài)保護(hù)成本；明確了基于重要生態(tài)區(qū)域的綜合補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)，即財(cái)政能力和基本公共服務(wù)均等化。
靳樂山表示，制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的這些原則，符合中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)階段發(fā)展實(shí)情，是對(duì)之前爭(zhēng)論的到底是按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值補(bǔ)償或是按照生態(tài)保護(hù)成本補(bǔ)償?shù)囊粋�(gè)回應(yīng)。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院首席專家、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心主任劉桂環(huán)對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，總體來看，20年來我國生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)從分散體現(xiàn)到明確聚焦、補(bǔ)償領(lǐng)域從單因素起步到綜合布局、補(bǔ)償模式從自上而下到多元參與，政策脈絡(luò)日益清晰。生態(tài)補(bǔ)償制度已成為我國調(diào)節(jié)保護(hù)和發(fā)展利益關(guān)系、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要政策手段。
根據(jù)《意見》，我國將聚焦重要生態(tài)環(huán)境要素，完善分類補(bǔ)償制度。第一財(cái)經(jīng)記者注意到，這一分類補(bǔ)償涉及山水林田湖草沙各個(gè)方面。
就保護(hù)模式問題，《意見》提出，生態(tài)保護(hù)地區(qū)所在地政府要結(jié)合生態(tài)空間中并存的多元生態(tài)環(huán)境要素系統(tǒng)謀劃，依法穩(wěn)步推進(jìn)不同渠道生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金統(tǒng)籌使用，以靈活有效的方式一體化推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。
《意見》還提出，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，加快推進(jìn)多元化補(bǔ)償。在合理科學(xué)控制總量的前提下，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度。逐步開展市場(chǎng)化環(huán)境權(quán)交易。建立占用補(bǔ)償、損害賠償與保護(hù)補(bǔ)償協(xié)同推進(jìn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。
萬億級(jí)資金分配更聚焦重點(diǎn)
“圍繞國家生態(tài)安全重點(diǎn)，健全綜合補(bǔ)償制度”也是《意見》的一大特色。《意見》對(duì)于縱向補(bǔ)償、橫向補(bǔ)償和補(bǔ)償重點(diǎn)都提出了明確要求。
在生態(tài)保護(hù)及補(bǔ)償方面，政府起著主導(dǎo)作用，僅“十三五”期間全國財(cái)政安排生態(tài)環(huán)保資金約4.4萬億元，未來每年生態(tài)環(huán)保財(cái)政支出將超1萬億元，如何分配好這筆巨額財(cái)政資金關(guān)系著生態(tài)保護(hù)效果。
《意見》對(duì)生態(tài)環(huán)保資金分配給出相關(guān)要求，總體來看改進(jìn)相關(guān)資金分配辦法，聚焦國家生態(tài)安全重點(diǎn)區(qū)域等，讓保護(hù)生態(tài)環(huán)境的地方不吃虧。
此次《意見》明確，加大縱向補(bǔ)償力度。結(jié)合中央財(cái)力狀況逐步增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。繼續(xù)對(duì)生態(tài)脆弱脫貧地區(qū)給予生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，保持對(duì)原深度貧困地區(qū)支持力度不減。各省級(jí)政府要加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入力度等。
根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，上述“十三五”時(shí)期的約4.4萬億元生態(tài)環(huán)保財(cái)政總支出中，中央財(cái)政支出約1.9萬億元，占比超四成。根據(jù)上述《意見》，未來中央財(cái)政會(huì)繼續(xù)加大相關(guān)生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付，這對(duì)地方來說十分重要。
近些年不少全國人大代表、政協(xié)委員的建議、提案中，都涉及增加當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容，如何科學(xué)合理地分配好這筆巨額轉(zhuǎn)移支付資金十分關(guān)鍵。目前多數(shù)生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付采取因素法來分配。
此次《意見》要求，突出縱向補(bǔ)償重點(diǎn)。比如對(duì)青藏高原、南水北調(diào)水源地等生態(tài)功能重要性突出地區(qū)，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付測(cè)算中通過提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)、加計(jì)生態(tài)環(huán)保支出等方式加大支持力度，推動(dòng)其基本公共服務(wù)保障能力居于同等財(cái)力水平地區(qū)前列。各省級(jí)政府要將生態(tài)功能重要地區(qū)全面納入省級(jí)對(duì)下生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付范圍等。
2021年中央財(cái)政重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算約882億元，未來這筆中央財(cái)政近千億級(jí)資金將向生態(tài)功能重要性突出地區(qū)傾斜，省級(jí)也將加大投入力度，不讓這些區(qū)域保護(hù)環(huán)境的老百姓(603883,股吧)吃虧。
另外，《意見》還要求改進(jìn)縱向補(bǔ)償辦法。比如，引入生態(tài)保護(hù)紅線作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配因素，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度。探索建立補(bǔ)償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)逆向關(guān)聯(lián)機(jī)制，對(duì)生態(tài)功能重要地區(qū)發(fā)展破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)的，適當(dāng)減少補(bǔ)償資金規(guī)模。
此舉可以更好地激勵(lì)地方落實(shí)好生態(tài)環(huán)保責(zé)任。除了中央財(cái)政對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付外，省際省內(nèi)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制也很重要。
此次《意見》要求，健全橫向補(bǔ)償機(jī)制。比如，推動(dòng)建立長江、黃河全流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，支持沿線省（自治區(qū)、直轄市）在干流及重要支流自主建立省際和省內(nèi)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)生態(tài)功能特別重要的跨省和跨地市重點(diǎn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政分別給予引導(dǎo)支持。
目前這方面工作正在快速推進(jìn)。比如，目前長江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省市都建立了省內(nèi)的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，在這個(gè)基礎(chǔ)上，還先后建立了5條跨省際的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)了上下游地區(qū)之間開展長江生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的積極性。
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)已開展多年
據(jù)了解，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)在我國已開展多年。
2016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》。2020年，《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》等文件印發(fā)。
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償往往跨行政區(qū)域，過去解決起來非常困難。近年來，跨行政區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償也進(jìn)展順利，多地正在探索。例如，今年5月，河南省與山東省簽訂了《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，這也是黃河流域第一個(gè)省際橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。
此外，草原是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，占全國國土總面積的40%以上。靳樂山介紹，我國草原生態(tài)補(bǔ)償共有兩個(gè)項(xiàng)目：一是從2003年開始實(shí)施的退牧還草工程；二是從2011年開始實(shí)施的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。
中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南表示，目前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的確定主要依靠財(cái)政支付能力，市場(chǎng)化投入不足，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也沒有充分反映生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量，沒有全面考慮生態(tài)產(chǎn)品供給者進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的區(qū)域差異。算好國家和區(qū)域的“生態(tài)產(chǎn)品賬”，是完善縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。
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