作者： 繆琦
[ 各地裁量出來的處罰金額，考慮到當地的經濟發展水平和產業結構等原因，可以向省廳報備，申請10%的權利。 ]
從去年9月正式實施至今，長三角地區生態環境行政處罰裁量基準一體化已落地整整8個月。
“過去的半年多時間，是暴露問題的階段。”近日，上海市生態環境局執法人員李文告訴第一財經，一般來說，如果不包含聽證、送達等扣除時間，單個行政處罰案件的處理周期是3個月。
現在案件的真實情況慢慢凸顯出來了。三省一市各個區域都在不斷收集問題，協商解決問題。
在李文的手里，有一疊數十頁的文件，記錄著各省市在執行過程中遇到的問題及意見匯總。
既要統一規范，也要因地制宜。三省一市在產業結構和經濟發展水平等方面仍然存在較大差異，生態環境行政處罰裁量基準一體化在執行中并不簡單。
在全國創下先例的“一把尺”標準，讓長三角一體化在生態環境領域率先突破，也貢獻了區域一體化建設和治理的樣本及經驗。
打破行政壁壘
跨省市統一行政處罰裁量基準此前并無先例。
隨著長三角一體化的加速推進，三省一市生態環境廳（局）經協商后，決定采取先簽署備忘錄，再按照備忘錄確定的統一裁量基準模板內容各自發布規范性文件。
2020年7月底，按照《協同推進長三角區域生態環境行政處罰裁量基準一體化工作備忘錄》的要求，三省一市相繼出臺生態環境行政處罰裁量基準規定規范性文件，并于同年9月1日同步實施。
共用“一把尺”標準，在三省一市開展生態環境協同監管、查處環境違法行為的時代就此開啟。
這樣打破行政壁壘的關鍵一步，也讓跨區域違法行為此前存在的跨界執法難、協作執法難、聯合執法難等問題迎刃而解。
為了讓生態環境行政處罰裁量基準一體化落地、落實，三省一市生態環境廳（局）積極創新體制，共同商定裁量基準總體要求，確定了統一的裁量幅度、裁量因素、裁量情形、裁量表種類等，實行省級統一制定、地方遵照執行的裁量體系；同時，建立了相關保障機制，以協同開展工作。
“我們三省一市的生態環境廳（局）建立了常態化的工作機制。”李文表示，除了定期開展當面的會議討論外，各方會在線上即時溝通，“工作群里天天都有消息，任何一個地區在執行上有了疑問，都會在群里提出來大家一起商議”。
李文認為，在疫情的背景下，和處罰相比，各地的行政執法部門都更強調幫扶指導企業。
國家生態環境部今年1月印發的《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》（下稱《指導意見》）明確提出，2021年底前，省級生態環境部門要結合地方實際和綜合行政執法事項目錄，對適用自由裁量權的事項進行補充和完善。對主動消除或者減輕違法行為危害后果的，違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的，明確依法從輕、減輕或者免予處罰的情形。鼓勵有條件的市級生態環境部門對省級裁量規則和基準細化量化，進一步壓減自由裁量權。
《指導意見》還稱，推動行政裁量系統開發運用，逐步實現裁量電子化，鼓勵京津冀、長三角、成渝地區等探索區域統一裁量標準。這也意味著，以長三角為突破口的生態環境行政處罰裁量基準一體化，將為全國范圍內的環境行政處罰裁量基準一體化做出示范。
在“問題暴露”中持續完善
共用“一把尺”之前，由于行政區劃、各地的產業結構和經濟發展水平等情況的不同，長三角三省一市的生態環境行政處罰裁量的模式、幅度、因素等存在明顯的地域性差異，相同的環境違法行為在不同的地方會出現不同的處罰結果，這造成了長三角區域內生態環境行政處罰力度的不平衡。
然而，也正是因為各地的產業結構、經濟發展以及執法水平存在差異，統一的規范也難免會對安徽、蘇北等經濟發展相對落后的地區帶來更大的壓力和挑戰，不只是企業的管理水平，當地的執法水平也需要快速提升。
讓李文頗感欣慰的是，這些地區的執法人員都非常支持行政處罰裁量標準一體化。一方面在疫情之下，行政處罰裁量的工作，本身更強調幫扶和指導企業，這讓相關方的壓力有所緩減；另一方面，統一歸案的同時，這些地區也可以共享上海等地先進的理念和體系，將讓當地的執法效率和管理水平顯著提升，這無疑是共贏的結果。
考慮到各地的差異，李文表示，統一規范之下，還有相對靈活的機制作為補充。比如，各地裁量出來的處罰金額，考慮到當地的經濟發展水平和產業結構等原因，可以向省廳報備，申請10%的權利。
雖然在修訂期間，三省一市生態環境廳（局）專項工作組做了大量的會商研討工作，也梳理了大量資料，進行了充分的調研，但在落地的過程中，具體問題仍難避免。
李文他們并不避諱問題的暴露。三省一市建成了協同機制，針對問題進行及時完善并迅速出具操作指南，這已成為常態。
在那些記錄著各省市在執行過程中遇到的問題及意見匯總文件中，既有關于“從輕或從重處罰，在執行中不易把握或者把握不準，存在行政機關及工作人員被追責的風險”、“部分裁量因素在執法中難以調取確鑿證據”這樣的反饋，也有像“涉及到揮發性有機物治理設施未正常使用的裁量標準是適用《大氣污染防治法》第九十九條還是《大氣污染防治法》第一百零八條規定”這樣的具體細節探討。
還有針對這些問題提出的實在建議，比如，希望對裁量標準予以降低，減輕行政相對人經濟負擔，并進一步明確從輕或從重處罰的情形、標準、因素等相關規定；繼續加強對行政處罰裁量權的業務理論培訓，擴大培訓范圍，創新培訓模式，確保基層執法人員能夠正確行使行政處罰裁量權；充分考慮、全面衡量地區經濟社會發展狀況、執法對象情況、危害后果等相關因素，以確保采取的措施必要且適當。
李文說，最初定的裁量標準和因子，都在根據實際情況進行微調、細化，持續完善。也正是在這樣不斷暴露問題、解決問題的協同合作中，長三角環境行政處罰裁量基準一體化得以一步步落地、落實，也積累了一系列實戰經驗。
對于長三角而言，建立統一的生態環境行政處罰裁量標準只是一體化的其中一步。以此為契機，三省一市還在努力推動形成統一規范的長三角區域生態環境執法監督體系，全面提升該區域生態環境治理能力現代化水平，從而為區域一體化建設提供生動的樣本和方案。
（因受訪對象要求，李文為化名）
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