作者： 陳益刊
新形勢下需要新的變革，作為反映政府的活動范圍和方向的預算，正尋求一次大變革。
近日，國務院公開了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（下稱《意見》），7000多字、24條改革舉措涵蓋預算管理的方方面面。在接受第一財經采訪的多位政府預算專家看來，其中最重要的一點是強化財政資金“大統籌”，把“零錢”化為“整錢”，打破支出固化的既有利益格局，將錢集中花在國家重大決策部署上。
中國當前建設任務繁重，花錢的地方不少。但當前和今后一段時間內，財政減收增支壓力越來越大，財政收支矛盾日漸突出，單靠舉債擴大支出不可持續，因此急需新一輪預算變革，統籌各方財力，打破支出固化格局，把錢花在刀刃上。
因此，財政部有關負責人在解讀《意見》主要創新突破之處時，首先就談到了“加強重大決策部署財力保障”和“加強財政資源統籌”等。
其實加強財政資源統籌的提法并不新鮮，2015年國務院印發了《推進財政資金統籌使用方案》，用10項舉措來推進財政資金統籌使用，避免資金使用“碎片化”，統籌財力用于民生等重點領域，取得了一定成效。
不過，這次《意見》在談及當前預算管理的問題中，統籌力度不足就是其中之一。
中央財經大學預算管理研究所所長李燕告訴第一財經，近些年可能推動比較容易的是四本預算之間的統籌，其他領域相對遲緩，其背后涉及復雜的利益關系，甚至法律法規的調整，因此解決財政收支矛盾應具有收入端和支出端一體兩翼的“大統籌”觀。
在《意見》給出的加大預算收入統籌力度系列舉措中，一大要點就是把所有政府收入都納入預算。
比如，將依托行政權力、國有資源（資產）獲取的收入以及特許經營權拍賣收入等按規定全面納入預算。各部門和單位要依法依規將取得的各類收入納入部門或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出。
“所有政府收入必須全部納入預算管理，比如一些單位的資產拍賣收入、經營收入等非財政撥款收入尚未納入預算，未來將全部納入，否則不得支出。這樣才能真正強化財政資源統籌能力。”中國政法大學施正文教授告訴第一財經。
在收入端統籌財力的目的，首要就是為落實黨中央、國務院重大決策部署提供財力支撐。
《意見》稱，各級預算安排要將落實黨中央、國務院重大決策部署作為首要任務，貫徹黨的路線方針政策，增強對國家重大戰略任務、國家發展規劃的財力保障。完善預算決策機制和程序，各級預算、決算草案提請本級人大或其常委會審查批準前，應當按程序報本級黨委和政府審議；各部門預算草案應當報本部門黨組（黨委）審議。
施正文分析，這一表述反映了此次預算改革堅持黨的全面領導基本原則。預算體現國家的戰略和政策，是宏觀調控的重要手段，這次預算改革強化了中央財政在整個預算配置中的主導作用，強化中央政府宏觀調控能力，為國家重大戰略方針落地提供堅實的財力保障。
統籌后的財政收入要想真正保障國家重大戰略方針落地，就需要打破當前支出固化格局，大力優化財政支出結構，而這兩點也正是《意見》提出的改革重點。
李燕表示，現實中優化支出結構相關舉措推進難，支出結構固化僵化問題依然突出。財政支出固化加劇了支出的剛性，使既有支出能增不能減，造成有限的財政資金低效、無效、漏損情況突出，更加劇了財政收支矛盾日益突出，財政風險不斷加大。
如何破解？《意見》要求，堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模，調整完善相關重點支出的預算編制程序，不再與財政收支增幅或生產總值層層掛鉤。
目前中國預算編制方法主要采取基數預算，一般以上一年支出為基數，適當考慮一定增長比例分配資金。而零基預算，意味著編制預算不受以往預算安排影響，以零為基點編制的預算，一切從實際需要出發。
上海財經大學鄧淑蓮教授告訴第一財經，隨著財政收入增幅緩慢，而財政支出存在剛性，且不斷增長，財政進入緊平衡時期，此次《意見》出臺，通過深化預算管理制度改革解決或緩解財政收支矛盾，防范財政風險。
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