如果能夠實現公共服務按照常住人口配置，實際上跟戶籍制度改革的作用相似。
中國的戶籍制度改革還將持續深化。
“十四五”規劃綱要在“深化戶籍制度改革”這一節，按照城區常住人口數量的不同，對落戶提出了不同要求：放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度；全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農業轉移人口進城落戶標準一視同仁；全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件。
經歷了過去幾年的戶籍改革，以及城市間的“搶人”大戰，城市整體的落戶門檻已經在大幅降低，而戶籍制度改革也一定程度進入“深水區”，無論是從改革難度，還是影響人群的范圍來看，城區常住人口500萬的超大、特大城市，其落戶政策將是下一步的改革重點。
當前，中國的城鎮化率已經超過了60%，“十四五”期間將達到65%，這意味著每年將有千萬級人口進城，而在城鎮化率增速放緩的背景下，需要尋找新的動力。在受訪人士看來，65%的城鎮化率目標，將可能進一步推動超大、特大城市的戶籍制度改革。
另一方面，如果城市的公共服務能夠按照常住人口來配置，實際上與戶籍制度改革將起到相似的作用。
鼓勵超大、特大城市取消年度落戶名額限制
根據住建部公布的《2019年城市建設統計年鑒》，2019年，城區人口超過1000萬的超大城市包括四大直轄市以及廣州、深圳；城區人口處于500萬到1000萬之間的特大城市包括東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟南、沈陽和青島。
上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘向21世紀經濟報道記者表示，城區人口超過500萬人的城市雖然數量不多，卻占了全國流動人口的一半左右。
而針對超大、特大城市，“十四五”規劃綱要提出，完善積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例，鼓勵取消年度落戶名額限制。
可供對照的是，根據2014年印發的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，對于特大城市，雖然也提出了完善積分落戶制度，但要按照“總量控制”等原則，嚴格控制特大城市人口規模。
但以當前的情況來看，對于一些超大、特大城市而言，取消年度落戶名額限制，恐怕仍將是一件難事。
在落戶政策之外，“十四五”規劃綱要還提出，健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，鼓勵地方政府提供更多基本公共服務和辦事便利，提高居住證持有人城鎮義務教育、住房保障等服務的實際享有水平。
21世紀經濟報道記者梳理發現，上述《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》也曾提出，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。各地要積極創造條件，不斷擴大向居住證持有人提供公共服務的范圍。
一位長期關注人口及戶籍政策的研究人士向21世紀經濟報道記者表示，頂層設計早已有相關部署，但有的城市落實意愿不夠，導致公共服務規劃跟不上常住人口增加帶來的需求。
尤其是在教育方面，在很多城市，非戶籍人員的子女在積分入學、升學考試等方面仍然處于明顯的劣勢。
陸銘向記者表示，如果能夠實現公共服務按照常住人口配置，使外來人口到城市居住、生活的成本有所降低，實際上跟戶籍制度改革的作用相似。
在一些政策研究人士看來，以居住證作為載體，更能促進人口的便利流動，也或將代表著未來戶籍制度進一步改革的方向。
中國(深圳)綜合開發研究院公共政策與政府績效評估研究中心主任王梅表示，為什么很多人看重戶籍？因為戶籍綁定了很多公共服務。如果將來基本公共服務在常住人口中擴大到一定的水平，常住人口和戶籍人口的公共服務待遇差距越來越小，甚至沒有差距，戶籍將只是回歸人口登記的功能。
如何保障公共服務的投入？
對于超大、特大城市而言，無論是繼續放松落戶限制，還是將公共服務的覆蓋范圍擴大至常住人口，都將繼續增強人口吸引力，從而帶來公共服務增加的需求，從財政投入方面該如何作出保障？
陸銘向21世紀經濟報道記者詳解了這一問題，他表示，首先，如果中央財政轉移支付更多按照人口流動的情況來配置，能夠緩解一部分人口流入地的支出壓力。
“十四五”規劃綱要在“健全農業轉移人口市民化機制”章節也專門提及了相關問題，其中指出，完善財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤相關政策，提高均衡性轉移支付分配中常住人口折算比例，中央財政市民化獎勵資金分配主要依據跨省落戶人口數量確定。建立財政性建設資金對吸納落戶較多城市的基礎設施投資補助機制，加大中央預算內投資支持力度。
其次，陸銘向記者指出，地方政府要看到，外來人口實際上為當地經濟增長、社保繳納等都作出了貢獻，地方政府應該作為主體承擔起提供公共服務的責任。
中國人民大學經濟學院院長劉守英近日在接受媒體采訪談及城鄉問題時指出，城市政府的低成本，是因為本該由城市政府對進城農民支付的成本沒有支付，包括這些人的居住、孩子教育等社會保障和公共品；城市化的低成本由鄉村在承受。
城市公共服務覆蓋到常住人口，很大程度是對過去城鎮化過程中城鄉對于市民化支付成本失衡的糾偏，這里面首先需要解決的是觀念轉變的問題。
王梅表示，城市要按照權益和義務對等的原則，綜合結合就業、居住各方面的情況，對常住人口賦予不同的公共服務待遇。
至于公共服務投入經費的來源，陸銘從城市政府的角度總結了三個方面，一是隨著經濟增長、稅收增加，而相應增加公共服務的投入；二是調整支出結構，更加重視外來人口的市民化進程；三是建議人口凈流入的超大、特大城市可以發一些市民化專項債。
此外，陸銘還指出，一些公共服務并不完全是免費的概念，包括醫療和教育等，外來人口自己也有一定的支出意愿，只要政府的政策更加靈活，允許一些市場的辦學機構、醫療機構存在，這將是一個多方力量共同配合的問題。
他還尤其強調了公共設施和基礎設施的規模效應。早前曾有不少關于市民化的成本估算，但陸銘指出，因為有規模效應，實際上新增人口帶來的人均公共服務支出，將遠小于現有人口的平均支出。
“比如學校里一個40人的班級，增加到45人，數量增加了10%以上，但辦學成本的增加并不會達到這么高的比例。”陸銘表示。
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