新京報訊（記者 侯潤芳）2021年全國“兩會”召開在即，新京報記者獲悉，全國政協委員，中國人民銀行杭州中心支行黨委書記、行長殷興山在今年兩會期間即將提交的一份提案中表示，目前金融機構破產的法律體系呈“碎片化”狀態，缺乏統一協調，建議在《企業破產法》中設“金融機構破產”專章。
殷興山在提案中指出，目前金融機構破產的法律體系主要由《企業破產法》《銀行業監督管理法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》《存款保險條例》組成，呈現“碎片化”狀態，缺乏統一協調。隨著允許金融機構通過破產方式有序退出，現有的破產法律制度局限更加突顯，這主要表現在三個方面：
（一）破產規則未能考慮金融機構特點。與普通企業比，金融機構具有公共性、涉眾性和風險外溢性，債權債務關系龐雜，對金融穩定和社會秩序影響巨大，《企業破產法》針對普通企業的一般性規定未能考慮金融機構的特殊性，適用上不清晰、不合理。如《企業破產法》規定普通企業的破產申請條件，即不能清償到期債務且資產不足以清償全部債務或明顯缺乏清償能力，如果照搬且沒有前置風險處置程序，金融機構高負債經營的特質使其在達到破產條件前已釀成大的金融風險。
（二）風險處置程序在《企業破產法》中沒有體現。與國際通行做法類似，我國金融機構破產前也需先經過風險處置程序。《存款保險條例》賦予存保機構采取早期糾正和風險處置措施，《商業銀行法》要求銀保監會在特定情況下對銀行實行接管。但《企業破產法》沒有對風險處置程序作出規定，程序啟動標準不明確，風險處置行為可應用的工具未得到法律確認，效力不能得到司法認同。
（三）未對金融基礎性制度作出特殊安排。《企業破產法》未能引進金融基礎性制度安排，以終止凈額結算制度為例，若金融交易中出現破產情形在內的違約時，守約方有權提前終止雙方的所有交易，并以所有被提前終止的交易按雙方約定價格互抵后的凈額結算，這與《企業破產法》相關規定不一致。《企業破產法》賦予破產管理人對未履行完畢的雙務合同的選擇權和撤銷權，在破產管理人選擇繼續履行合同后，合同相對人享有的債權屬于共益債權，該規定使場外金融衍生品交易的破產方管理人可能作出不利于債權人的行為，有可能給債權人及相關交易方造成損失，同時以價格互抵后實行凈額結算，也面臨著是否屬于行使抵銷權以及該行為是否需破產管理人認可的爭議。
針對現有的金融機構破產法律的局限性，殷興山在提案中給出了三方面的建議：
（一）根據金融機構特點對破產程序作出特殊規定。一是明確金融機構破產申請主體，在保留金融管理部門申請權的同時，考慮金融機構債權人及主要股東的申請資格。二是細化金融機構破產申請條件，充分考慮金融機構的資產負債狀況和償債能力，不宜簡單照搬普通企業的破產條件。三是調整現行破產債權的清償順序，將存款人的債權置于優先清償地位。四是賦予存保機構具有金融機構破產管理人資質，明確金融管理部門對破產管理人的選任權。
（二）實現風險處置程序與破產程序的有序銜接。一是明確風險處置程序為金融機構破產的前置程序，強調事先預防性監管和早期介入，發揮金融管理部門對金融機構破產的行政審查職責。二是明確風險處置程序可采用的手段，包括接管、強制轉移資產和負債、設立資產管理實體處置不良資產、限制股東權利、更換高管和董事、強制股東和無擔保債權人承擔損失、調整和終止合同等。三是規定風險處置程序啟動標準，規范金融管理部門風險處置早期介入條件。
（三）對金融基礎性制度作出特殊安排。一是引入終止凈額結算制度，賦予守約方對未履行完畢的雙務合同有終止決定權，以約定的價格互抵后實行凈額結算。二是確保金融交易結算最終性，在金融交易領域限制破產管理人撤銷權的行使，明確破產程序生效前金融交易指令不受破產程序影響。
新京報記者 侯潤芳 編輯 李薇佳 校對 劉軍
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