在構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，人口自由流動是高標準市場體系建設不可缺少的要素
圖/視覺中國
暢通市場循環，打破人口流動障礙的新型戶籍制度正分步建立。
1月31日，中辦、國辦印發《建設高標準市場體系行動方案》（下稱《方案》）。《方案》在推動勞動力要素有序流動方面提出，除超大、特大城市外，在具備條件的都市圈或城市群，探索實行戶籍準入年限同城化累計互認，此外，試行以經常居住地登記戶口制度，有序引導人口落戶。
上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘向《財經》記者表示，戶籍準入年限同城化累計互認，即在都市圈或城市群內部，實行落戶積分累計互認。
在2019年2月國家發改委發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》中，便提到了“在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認”；2020年4月，該項政策圈定了先行實施范圍，在中共中央、國務院發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中，明確在長三角、珠三角等城市群率先推動。
此次政策將實施范圍劃定在除超大、特大城市外的都市圈和城市群城市，相當于擴大了實施范圍。
戶籍準入年限同城化累計互認，在部分都市圈間早已開始實施。在2020年末多地進行的搶人大戰中，蘇州的落戶新政便延伸到南京。據蘇州落戶新政規定，實施蘇州與南京在積分落戶時，實現居住證年限和社保年限積累互認。而蘇州和南京分屬蘇錫常都市圈和南京都市圈，兩市戶籍準入年限累計互認，實則突破了都市圈限制。
“蘇州實行積分落戶與南京的互認，以及進一步探索蘇州、無錫和常州等城市的積分互認，都是加強蘇錫常都市圈和南京都市圈協同對接的有益嘗試，對長三角區域一體化發展具有探索和示范的作用。”中國社科院財經戰略研究院城市與房地產經濟研究室研究員劉彥平向《財經》記者分析。
那么，戶籍準入年限同城化累計互認目前可否拓展到城市群之間？也就是說，如果在長三角城市群的A地工作2年，若要到珠三角城市B地落戶，此前年限可否計入B地戶籍準入年限？
目前廣州已邁出一步。在2021年1月1日開始實施的廣州市《廣州市優化營商環境條例》中，便提到推動人才城市的戶籍準入年限在廣州市累計認可。而該條例的草案版本更是直接提出，建立跨區域戶籍積分累計認可制度，也就是說，在長三角、珠三角城市的戶籍準入年限，在廣州可以得到累積認可。
“現在廣州已經提出在長三角積累的落戶積分可以在廣州累計，所以廣州這件事已經走在全國前面了。發展差距較大的城市之間是否也能互認，這還需要政策進一步明確。”陸銘對《財經》記者說。
值得注意的是，此次實施戶籍準入年限同城化累計互認的城市并不包括超大、特大城市。根據2014年發布的《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》，特大城市指城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市，城區常住人口1000萬以上的則為超大城市。
城區人口與市區人口不同。陸銘向《財經》記者解釋：“通俗來講，城區是指市區內包括中心城區和臨近衛星鎮的區域，在經濟上更為集中，不包括市區內遠郊的鄉鎮。”
根據住建部2020年12月31日發布的《2019年城市建設統計年鑒》，目前，特大城市包括廣州、西安、武漢、南京、成都；超大城市則有北京、上海、重慶、天津、深圳。
“加上特大和超大城市這個限制，主要還是因為目前的戶籍制度改革是一個漸進的過程，特大和超大城市不會那么快放開，但是政策也沒有否定類似廣州這樣的市場化改革方案，所以一切都在變化當中。從方向上看，未來超大、特大城市也將逐漸實現積分累計互認。”陸銘對《財經》記者表示。
此次《方案》還有第二個要點，即試行以經常居住地登記戶口制度。該提法并非首次出現，2020年4月，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，文件提到，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。
以經常居住地登記戶口制度意味著什么？戶籍制度下，一紙戶口綁定的是城鎮教育、醫療衛生等城市基本公共服務資源，相較戶籍制度，戶口登記制度則只是個人經常居住地信息的體現。
中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、應用經濟學院教授張耀軍向《財經》記者分析道：“戶口登記絕不是我們常規理解的‘給戶口’，它與戶籍制度最本質的區別在于是否綁定了城市公共服務資源。戶口登記制度是未來戶籍制度改革的方向，這意味著解除戶口與城市公共服務的綁定，戶口只具備登記功能。試行以經常居住地登記戶口制度是一個好的信號。”
以常住地登記戶口也意味著人口在全國大范圍內可以自由流動。“如果到一個地方去居住一年以上，就可能登記為當地常住人口，那么這就意味著在當地可以平等地享受公共服務，實際上就是人口在全國范圍內實現自由流動，除了特別的一些限制以外。這也是世界上各個市場經濟國家通行的這個做法。“陸銘補充道。
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