挑戰(zhàn)巨無霸的歐盟數(shù)字新法案

　　作者： 俞宙明

　　12月15日，歐盟委員會發(fā)布了兩份數(shù)字新規(guī)草案：《數(shù)字服務法》(Digital Services Act，簡稱DSA)和《數(shù)字市場法》(Digital MarketsAct，簡稱DMA)，引發(fā)了極大關注。這兩份草案一旦獲得通過，歐盟數(shù)字經(jīng)濟領域的基本規(guī)則將得到重大更新，影響更將波及全球。

　　矛頭直指巨無霸的嚴刑峻法

　　兩份法規(guī)分別針對互聯(lián)網(wǎng)服務和市場競爭。其中《數(shù)字服務法》針對的是所謂“超大型平臺”，要求其對其平臺上的內容承擔更大的責任。這里 “超大型平臺”是指擁有超過4500萬用戶（約占歐盟人口的10％），可以說主要是針對GAFA（谷歌、蘋果、Facebook、亞馬遜）平臺。這些平臺須主動尋找和處理非法內容，監(jiān)視其市場中是否存在危險的第三方產(chǎn)品，并建立工具或流程，例如報告功能、驗證、年度審核和新的透明度措施，否則將面臨相當于年營業(yè)額6％的罰款。

　　《數(shù)字市場法》的關鍵詞是“守門人”（Gatekeeper）。守門人大致指已經(jīng)或將可預見地達到一定的規(guī)模和市場實力的、具有壟斷權的公司，可以是搜索引擎、社交網(wǎng)絡、視頻平臺、操作系統(tǒng)、云服務和廣告網(wǎng)絡的提供商等。此類公司據(jù)內部估計大約有十幾家，除GAFA外，還有微軟、愛彼迎等。《數(shù)字市場法》引入了全新的監(jiān)管制度，阻止這些在網(wǎng)絡上占主導地位的“守門人”從事一些“不公平的行為”。典型的例子是亞馬遜，它既是一個在線市場，同時又是在該市場中銷售自己產(chǎn)品的零售商。亞馬遜可以利用其網(wǎng)站上其他賣家的數(shù)據(jù)來推出自己的競爭產(chǎn)品，同時它在上游做出的決定可能會對下游產(chǎn)生很大影響。針對這種可能性，《數(shù)字市場法》會強制亞馬遜使用其平臺與賣家共享其收集的數(shù)據(jù)。再例如，為了提高互通性，作為“守門人”的平臺也將不允許強迫其他操作系統(tǒng)開發(fā)商或硬件制造商只預裝自己公司的程序（且往往還不能刪除）。

　　歐盟提出《數(shù)字服務法》和《數(shù)字市場法》草案的目的，并非是為了形成全新的“超級互聯(lián)網(wǎng)法律”，而是作為《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）等歐盟現(xiàn)有法律法規(guī)的補充。例如，GDPR適用于所有規(guī)模的公司，且一般認為更有利于大公司，而這兩項新法規(guī)矛頭均直指行業(yè)內的重量級公司。同時，兩項新法規(guī)都放棄了以過去事件為由提起訴訟的舊的“事后”方法（曠日持久的訴訟最終還是有利于大公司），而采用“事前”規(guī)則，迫使大公司提前采取行動。最后，這兩項新法規(guī)制裁非常重。違反《數(shù)字服務法》最高可以罰到全球年度營業(yè)額的6％，違反《數(shù)字市場法》的最高罰款可達全球年度營業(yè)額10％，所涉公司如果違反兩項法規(guī)，罰款甚至可以達到上百億歐元。相比之下，《通用數(shù)據(jù)保護條例》的最高罰款僅為4%。

　　“紅綠燈”與“數(shù)字主權”

　　為了說明推出這兩個法案的初衷，歐盟委員會負責數(shù)字事務的副主席Margrethe Vestager把它們比作交通燈。交通燈的歷史并不悠久，上世紀初，汽車增多導致道路擁擠，世上第一個交通燈才應運而生。同樣，20年前的2000年，歐盟發(fā)布規(guī)范數(shù)字服務的《電子商務指令》時，互聯(lián)網(wǎng)還像一個任人馳騁的大草原，互聯(lián)網(wǎng)服務在這里自由生長。同時當時受規(guī)模和實力所限，也還沒有出現(xiàn)真正的巨無霸。但今天的互聯(lián)網(wǎng)早已且仍在發(fā)生巨大的變化。經(jīng)濟與社會正在迎來數(shù)字化轉型，社交媒體在通信和傳播中占到了優(yōu)勢地位，在線平臺在許多經(jīng)濟活動中不可或缺，數(shù)據(jù)的價值日益凸顯。最后，所謂GAFA的全球性運營商的優(yōu)勢地位甚至足以挑戰(zhàn)國家主權。歐盟因此寄希望于《數(shù)字服務法》和《數(shù)字市場法》，期待這兩個法規(guī)可以像交通燈一樣，為已經(jīng)擁擠、混亂和無序的互聯(lián)網(wǎng)世界引入秩序。

　　在這20年里，歐盟在數(shù)字經(jīng)濟領域走了下坡路。歐洲本土科技公司競爭力不及美國，在信息技術互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)差距巨大，與歐洲作為數(shù)字經(jīng)濟重要市場的地位反差巨大。當前全球70個最大的數(shù)字平臺中，歐洲僅占市值的4%，而在占據(jù)全球總市值約2/3的前七大互聯(lián)網(wǎng)科技巨頭公司中沒有一家歐洲公司。歐洲面臨的一大障礙就是，至今未能成功地建立統(tǒng)一數(shù)字市場，各國研發(fā)碎片化，規(guī)則錯綜復雜，難以形成合力來對抗強大的競爭對手。歐洲不得不承認，中美已經(jīng)占據(jù)了數(shù)字技術市場的主導地位。這不僅意味著歐洲喪失行業(yè)控制權，對他國企業(yè)產(chǎn)生依賴，也使歐洲喪失其對自身數(shù)據(jù)的掌控能力，使其在數(shù)據(jù)主權競爭中處于不利地位。同時，由于平臺型企業(yè)是數(shù)字經(jīng)濟的價值樞紐，歐盟缺少世界級平臺型企業(yè)，也影響到整個產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

　　所以，“數(shù)字主權”是歐洲的痛點，也是歐洲一直以來的追求。歐盟委員會主席馮德萊恩曾說，“數(shù)字主權”是歐盟實現(xiàn)“在數(shù)字世界中獨立行動”愿景的基石。而在歐洲肆虐已近一年的新冠肺炎疫情，一方面暴露了供應鏈的脆弱性，一方面推動了云計算和在線生活辦公的需求。歐洲本土競爭對手的短缺、對美國和中國技術的依賴，成為歐洲人的切膚之痛。因此，歐盟一方面希望《數(shù)字服務法》和《數(shù)字市場法》能夠對互聯(lián)網(wǎng)巨頭起到有效的遏制作用，為本土的平臺發(fā)展留出空間；另一方面，立法規(guī)制和監(jiān)管保護是歐洲在數(shù)字經(jīng)濟領域的優(yōu)勢，因此歐盟也希望這兩個法規(guī)能夠像《通用數(shù)據(jù)保護條例》一樣在全球起到引領作用。

　　法規(guī)生效還有待時日

　　雖然更新規(guī)則的討論已經(jīng)持續(xù)了數(shù)年，但兩個新法規(guī)真正從起草到成文僅僅用了幾個月的時間，在歐盟來說可謂是極高的效率了。不過這兩個仍然只是作為提案的法律草案，要真正通過并生效，還有很長的路要走。

　　提案要經(jīng)過歐洲議會和歐洲理事會的討論和通過，預計整個程序需要18至24個月，而其中細節(jié)很可能發(fā)生變化，因為牽涉復雜的利益。例如，法規(guī)涉及的大型企業(yè)會謀求降低要求——在起草階段，這些企業(yè)在歐盟游說活動的花費據(jù)稱已超過2000萬美元；中小型企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)將為GAFA制定更多規(guī)則，但又不損害允許其在全球范圍內運營的生態(tài)系統(tǒng)；而消費者和用戶既希望大型平臺承擔更大的責任，又擔心互聯(lián)網(wǎng)遭到過度監(jiān)管。同時，這兩個法規(guī)一旦通過，將直接適用于所有歐盟國家，而不需要首先轉化為國家法律。因此各個歐盟成員國都會特別關注這兩個法規(guī)與自己國家相關領域法規(guī)和理念的銜接。

　　美國也可能在這兩個新法規(guī)生效之路上起到一定作用。這種等同于單挑美國平臺的法規(guī)，很難不讓美國人感覺到一種數(shù)字保護主義的氣息。然而另一方面美國大選塵埃落定，美歐雙方正在積極準備開啟跨大西洋(600558,股吧)合作的新時代。歐盟不久前剛剛通過的新議程中，還提議由美歐技術和貿(mào)易委員會制定共同的全球技術標準和解決方案，以應對共同挑戰(zhàn)。拜登就任后如何處理這種分歧和分裂，也可能對這兩個法案的最終成型與生效帶來一定影響。

　　（作者系同濟大學德國研究中心研究員）