12月17日，國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位《關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展意見的通知》（以下簡稱“通知”）。
市域（郊）鐵路是連接都市圈中心城市城區和周邊城鎮組團，為通勤客流提供快速度、大運量、公交化運輸服務的軌道交通系統。
《通知》指出，發展市域（郊）鐵路，對優化城市功能布局、促進大中小城市和小城鎮協調發展、擴大有效投資等具有一舉多得之效，有利于發揮中心城市輻射帶動作用，有利于擴大公共交通服務供給、有效緩解城市交通擁堵、推進新型城鎮化發展。
國家發改委城市中心綜合交通規劃院院長張國華向21世紀經濟報道記者表示，我國軌道交通以“鐵路+城市軌道”為主體，但市域（郊）鐵路、城際軌道卻規模體量不足，難以適應城市群、都市圈的高強度、多樣化、高頻次、強時效的交通需求特點。
但今年以來，發展適合城市群、都市圈的軌道交通，明顯得到了重視。其中，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》就專門提出，加快城市群和都市圈軌道交通網絡化。
票價較低
關于市域（郊）鐵路的功能定位，上述《通知》指出，主要布局在經濟發達、人口聚集的都市圈內的中心城市，聯通城區與郊區及周邊城鎮組團，采取靈活編組、高密度、公交化的運輸組織方式，重點滿足1小時通勤圈快速通達出行需求，與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通形成網絡層次清晰、功能定位合理、銜接一體高效的交通體系。
在1小時通勤圈中，在很多地方也存在高鐵、動車等選項。但站在通勤者的立場來看，班次與票價，往往是最受關注的方面。
中國城市規劃設計研究院深圳分院總規劃師羅彥向21世紀經濟報道記者總結，對于較遠距離的通勤者而言，他們所需要的軌道交通比較接近公交化的概念，頻次較高，同時費用較低。
市域（郊）鐵路無疑是最符合這些特點的軌道交通方式之一。以北京為例，截至目前，北京共有4條市郊鐵路，呈放射狀分布在北京城的四個方向。以S106次列車的北京西站到良鄉站為例，25分鐘的車程，中間不停站，價格僅為6元，這一價格對于通勤者而言稱得上“友好”。
此次《通知》提出，市域（郊）鐵路新建線路單程通行時間宜不超過1小時，設計速度宜為100-160公里/小時，平均站間距原則上不小于3公里，早晚高峰發車間隔不超過10分鐘。
張國華還曾撰文提醒，市域（郊）鐵路線路要深入城市的核心內部，而不只是截止在外圍郊區，要盡量避免多次換乘，提高門到門的出行效率。
中國哪些區域更適合發展市域（郊）鐵路？
《通知》提出，在充分利用既有資源的基礎上，重點支持京津冀、粵港澳大灣區、長三角、成渝、長江中游等財力有支撐、客流有基礎、發展有需求的地區規劃建設都市圈市域（郊）鐵路，強化都市圈內中心城市城區與周邊城鎮組團便捷通勤，其他條件適宜地區有序推進。
據國家發改委官網12月4日的消息，發改委此前組織召開了專題會議，全面部署加快京津冀、長三角、粵港澳大灣區城際鐵路和市域(郊)鐵路規劃建設。會議指出，未來五年，三大區域計劃新開工建設城際鐵路和市域(郊)鐵路約1萬公里，到2025年基本形成區域城際鐵路和市域(郊)鐵路骨架網絡，形成城市群1-2小時交通圈和都市圈1小時通勤圈。
解決建設資金難題
《通知》還指出，規劃范圍主要在城市行政區域內，對具有同城化趨勢、通勤需求較高的毗鄰城市（鎮）可予以延伸覆蓋。跨越城市行政區域的規劃編制及實施由省級發展改革部門做好統籌。
都市圈市域（郊）鐵路建設規劃的報批和審核，比照城市軌道交通建設規劃管理的相關規定執行，并做好與國土空間規劃等銜接。
在跨城市建設軌道交通的情形中，因為涉及不同的行政主體和管轄范圍，城市發展策略存在差異，往往存在著地方政府協調的問題，尤其是“誰來出資”的問題，譬如征地費用誰來出，施工費用誰來出？
這也導致，跨城市的都市圈軌道交通，在很多地方推進得并不順暢。一位軌道交通界人士就向記者表示，城市群、都市圈的軌道交通將會成為未來的一個發展重點，但它本身也面臨著較大的挑戰。
市域（郊）鐵路為適應通勤需要，一般運營采用低票價，并且客流集中分布在上下班時段，運營的直接經濟效益受到影響。這也對解決市郊鐵路的建設資金、保障運營中的經濟和財務可持續等方面提出了挑戰。
此次的《通知》提出，創新市域（郊）鐵路市場化投融資模式，全面放開市場準入，培育多元投資主體，支持城市政府與企業共同出資成立一體化投資主體，吸引包括民間資本、外資在內的社會資本參與投資建設和運營管理。
此外，《通知》還提出，探索吸引保險資金等長期資本參與投資，支持通過發行企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等方式融資。鼓勵金融租賃公司創新適合市域（郊）鐵路特點的金融產品和服務方式。
張國華向記者表示，參照東京、巴黎、倫敦、紐約的跨區域軌道線路，很大比例是由社會資本參與規劃建設運營。最好的方式是讓市場力量參與進來，當然，政府在土地空間資源配置、公共服務銜接等方面還是要更好地發揮作用。
《通知》還指出，加大地方政府投入力度，支持地方政府專項債券用于收益較好的項目建設，研究以線路經過轄區土地出讓收益支持市域（郊）鐵路建設等政策。
初期可通過加大補貼力度引導和支持市域（郊）鐵路順利開行，后期根據綜合開發收益適當補貼運營，或以政府購買服務等方式，實現可持續運營。
可以預期的是，隨著以市域（郊）鐵路為代表的都市圈、城市群軌道交通的大發展，中心城市的人口可以更加合乎遷移規律，在大城市工作的同時，擁有更多的居住地選擇，從而實現一部分中心城市的功能疏解。
經濟學家樊綱在不久前的一個公開演講中表示，除了通勤軌道交通這樣的硬件規劃方面的努力，如果在公共服務供給這樣的軟件上也能夠實現均等化、一體化，可以推動房地產市場更加均衡、更加健康地發展，而不是像過去那樣的兩極分化。
（作者：王帆 編輯：李博）
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