[ 中國的糧食具有公共物品的特點，不能單純依靠市場調節。農民的收入要有保障，工商資本的效益也要兼顧。那么，除了堵住監管漏洞以外，包括三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點在內的政策保障就顯得尤為重要。 ]
在永久基本農田上能不能種樹和挖塘養魚？盡管《土地管理法》第三十七條已明令禁止，但長期以來許多地區并未嚴格執行相關法規。近日，這一問題迎來了新的推進方案。
國務院辦公廳日前印發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（下稱《意見》），強調要充分認識防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的重要性、緊迫性；堅持科學合理利用耕地資源，將有限的耕地資源優先用于糧食生產；嚴禁違規占用永久基本農田種樹挖塘。
《意見》提出，一些地方把農業結構調整簡單理解為壓減糧食生產，一些經營主體違規在永久基本農田上種樹挖塘，一些工商資本大規模流轉耕地改種非糧作物等，這些問題如果任其發展，將影響國家糧食安全。
中國農業科學院農經所研究員夏英告訴第一財經記者，“十三五”以來，由于我國部分農產品(000061,股吧)的效益不高、國際競爭力不足，因此提出農業供給側結構性調整，促進農業高質量發展。值得注意的是，當前的外部形勢已經發生了較大變化，國際糧食環境存在緊張的趨勢，這可能是將防止耕地“非糧化”提上重要議程的主因。
《中國農業產業發展報告2020》顯示，2019年中國稻谷、小麥和玉米三大主糧的自給率達到98.75%，不存在進口依賴問題。但從糧食全口徑來看，中國糧食自給率約在85%。未來，生產肉蛋奶需要進口的飼料用糧還將繼續增加。中國社科院預計到“十四五”期末，中國可能出現1.3億噸左右的糧食缺口。
從制止“非農化”到防止“非糧化”
多名業內專家對第一財經記者表示，防止耕地“非糧化”的意見出臺并不突然。
早在今年9月，國務院辦公廳就發布了《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（下稱《通知》），要求采取有力措施，強化監督管理，落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決制止各類耕地“非農化”行為，堅決守住耕地紅線。
《通知》明確提出六種嚴禁的耕地“非農化”行為，即嚴禁違規占用耕地綠化造林、嚴禁超標準建設綠色通道、嚴禁違規占用耕地挖湖造景、嚴禁占用永久基本農田擴大自然保護地、嚴禁違規占用耕地從事非農建設和嚴禁違法違規批地用地。
一個月后的10月20日，自然資源部舉辦新聞發布會，通報了35起農村亂占耕地建房典型案例。自然資源部執法局局長崔瑛在回答記者提問時表示，這次通報的這批典型案例面積都比較小，體現了對新增亂占耕地建房“零容忍”的態度。
此后，廣東、四川、湖南等省份也分別出臺了詳細的任務清單，明確了起草加強和改進耕地保護工作的政策措施的具體時間。
那么，從制止“非農化”到防止“非糧化”的工作重點有何轉變？武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員桂華表示，防止“非糧化”側重強調鞏固和提升糧食主產區的糧食綜合生產能力，保障糧食安全。同時將原來多地處于模糊地帶的林果業和挖塘養魚，明確排除在永久基本農田的經營范圍之外。
“由于種糧收入低，需要付出的精力又比較多，導致農民種糧的積極性不高。所以很多地方集中出現了改種經濟作物或者季節性拋荒的現象。這是造成耕地‘非糧化’的直接原因�！惫鹑A說。
根據國家統計局數據，截至2018年底，全國家庭承包耕地流轉面積超過了5.3億畝。桂華表示，耕地“非糧化”問題在工商資本流轉土地中更為突出。很多房地產企業在拿到土地經營權后，并不會主動種糧，而是通過申請補貼、銀行抵押等方式從中獲利。由于當前監管細則不明確、執法不到位等原因，大量土地被拋荒。
“鏟”不是重點，怎么“種”才是
《意見》出臺后，目前種植其他作物的基本農田會被整改復耕嗎？
農業農村部經濟研究中心研究員廖洪樂認為，這需要分類討論。一方面，有些種植蔬菜等作物的農田可以輕松改種回糧食，那就應當及時調整。另一方面，發展挖塘養殖項目已經對耕地造成了永久性破壞，不宜強力扭轉，而是應當以今后預防、制止為主。此外，對于已經投入大量財力物力、初見規模的林木苗圃等項目，可以暫時保留存量，避免造成大規模資源浪費。
如何從根本上解決耕地“非糧化”是下一步工作的重點。桂華認為，“鏟”不是重點，怎么“種”才是。
他表示，受到國際糧價制約，通過抬高國內糧價實現農民增收并不現實。如果結合高標準農田整治，把土地交給愿意種糧、能種糧的農戶，讓細碎的土地集中成片再加以機械化作業，農民既能保障糧食生產，也能解決就業問題。
廖洪樂認為，工商資本追逐效益是常態，當前政府對工商資本土地流轉的監管成本和難度都比較大，應當重點鼓勵農戶耕種土地，做好農業生產性服務。
“農民最擅長生產的是水稻、小麥、玉米、大豆這些糧食。關鍵是從經濟性的角度不合算，他們也沒有這個精力一年種兩季。那么就需要政府組織提供農業生產性服務，讓愿意種的人能夠順利地種，減輕農民的負擔。這對小農和專業大戶都是利好�！绷魏闃氛f。
對此，夏英表示應當重點發揮《意見》提到的對種糧主體的激勵作用。她稱，中國的糧食具有公共物品的特點，不能單純依靠市場調節。農民的收入要有保障，工商資本的效益也要兼顧。那么，除了堵住監管漏洞以外，包括三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點在內的政策保障就顯得尤為重要。
來源：第一財經
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