大都市圈周邊城市及城市群之外的城市，人口減少，進入收縮階段，這是中國的城市化進入第二個階段的一個特征。
當城市逐漸失去產業和人口，失去“造血”功能，下一步還會失去什么？
近日，國家統計局發布了前三季度固定資產投資的情況，在鐵路、公路等基建投資持續回暖、轉為正增長的同時，公共設施管理業投資下降3.3%，降幅收窄0.6個百分點。
具體從城市來看，21世紀經濟報道記者整理住建部發布的城鄉建設統計年鑒統計發現，2013年至2018年的五年間，在城鄉建設統計年鑒有相關統計數據的611個城市中，有316個城市的市政公用設施建設固定資產投資有所下滑。一些城市在這一領域投入的資金，五年間縮減了九成以上。
隨著“鄉村振興”、“都市圈”等新的區域戰略不斷提出和落實，這些城市會走向何方？有限的資源如何在不同的城市和鄉村之間分配？或許是不得不關注的問題。
過半城市市政投資減少
所謂公共設施管理業，包括市政設施管理、環境衛生管理、城鄉市容管理、綠化管理、公園管理和游覽景區管理等，主要是對城市公共設施的管理。這一領域的投資增長乏力，也意味著城市建設和管理的投資，增長動力不足。
在住建部每年發布的城鄉建設統計年鑒上，住建部發布了兩組關于城市維護和建設的資金數據，一個是衡量這一領域財政支出的城市建設維護資金，一個是衡量城建領域社會總投資的市政公用設施建設固定資產投資。
其中，財政投入的數據只顯示到2016年。數據顯示，2016年，全國共投入財政資金約1.38萬億用于城市建設維護，同比增長11.21%。在過去十年中，這一增速僅高于2013和2014年。
而體現社會資本熱情的固定資產投資則更顯低迷。2018年，全國城市市政公用設施建設固定資產投資20123億元，同比增長4.12%，這既低于當年的全國固定資產投資增速，也低于當年的全國財政收入增速。
需要指出的是，住建部對這類投資的統計口徑為5萬元以上的市政公用設施項目，不含住宅及其他方面的投資。
體現到具體的城市上，根據住建部的統計年鑒，2013年至2018年的五年間，在城鄉建設統計年鑒有相關統計數據的611個城市中，有316個城市的市政公用設施建設固定資產投資有所下滑。
具體來看，在相關投資增加的295個城市中，有152個城市的城市建設和維護投資實現了“翻倍”，增長幅度最大的是六盤水、簡陽和梅州。在相關投資減少的316個城市中，則有166個在2018年的市政公共設施投資減少了一半以上。
額度方面，廈門、成都、廣州、武漢、鄭州、杭州、重慶、贛州、福州和北京是城建投資增長額度最大的前十個城市。而投資額度減少最多的前十個城市，由多到少則依次是天津、沈陽、蘭州、貴州、太原、郴州、南昌、烏魯木齊、長春和湘潭。
另外，在這些有數據的611個城市中，有超過500個城市在過去5年間城市建成區面積有所擴大，這也意味著其城市在空間上仍然在對外擴張。而在上述316個城市市政設施投資減少的城市中，有258個城市仍然處在“擴張”狀態，這也意味著他們城市單位面積的市政投資強度在降低。
“城擴人散”與投資衰減
在這300余個相關投資下滑的城市中，有53個城市，不僅市政公用設施建設固定資產投資出現了下降，還在同時出現了建成區面積擴大、城區常住人口減少的現象。
“人隨產走”，人口外遷的背后，是產業衰退、經濟不振帶來的城市“造血”能力的缺失，這本身也意味著地方財政收入來源的可能下滑。而如果同時還伴隨著城市面積的擴張，這會導致城市的維護建設以及公共服務的提供，更加捉襟見肘。從最終呈現的城市形態來看，美國“銹帶”城市，還有國內一些資源衰竭型城市的景象，無疑很好詮釋了其后果。
在這53個城市中，有7個城市投資減少的幅度在90%以上，減少幅度最大的鄂爾多斯(600295,股吧)，從2013年的45.4億元，減少至2018年的0.6億元，現在的投資額僅為五年前的1.4%。另外，還有27個城市，5年內市政公用設施投資減少超過了50%。而另外的19個城市，降幅在50%以下。
多位受訪人士均指出，在我國新的發展階段下，人口會聚集到城市圈的核心城市，人口外流城市活力不足，會是一個長期現象。而由于產業和人口的流失，這些城市越發依靠吃“財政飯”，有限的財力，也很難大量應用在城市維護和建設領域。
以地處長三角西陲，GDP在安徽能進入前五的城市安慶為例，在省內合肥，省外南京、杭州等城市的強大吸附作用下，在2013年至2018年五年間，盡管其GDP從1418億元增長至2196億元，城市建成區也擴大了25.4%，但城區常住人口依舊下降了2.8%，市政公用設施建設投資則下降了11.1%。當地也在今年的政府工作報告中喊出，要“大力壓縮各級財政的一般性支出，減少非必須、非重要支出安排，節省資金用于保障工資、運轉、基本民生等重點領域”。
重慶大學管理科學與房地產學院院長劉貴文則表示，鄉村振興的建設投入力度加大，而早前政府平臺的過度財政擴張政策又導致地方政府貸款融資能力下降，在房住不炒和小城市人口流失的背景下，房地產市場也有了擴張的基礎，土地收入也會降低。在三方面因素下，縣城的公共服務設施資源不足，“大都市圈周邊城市及城市群之外的城市，人口減少，進入收縮階段，這是中國的城鎮化進入第二個階段的一個特征。”
對于如何解決財政資金缺口，劉貴文建議，第一是一定要堅持這個產生融合的發展模式，尤其是發展實體經濟，不能完全依賴過度的土地出讓的模式。 第二，從空間上意義上來講，縣城應當積極地朝著一些有國內的城市群城市圈靠攏，打通一些交通渠道，實現大城市帶動小城市發展。最后，縣城要根據自己的情況發展一些特色產業，在相應的城市圈城市群中去找到自己的位置。 ”
中國發展基金研究會副秘書長俞建拖同樣認為，首先城市不能盲目擴張，要收緊錢袋子，對支出規模的總量要有更好的控制，對支出要建立事前事中事后的評估機制。其次要把錢花在刀刃上，避免面子工程，未來十年，城市群內分工協調會進一步強化。這些城市做好產業培育，找好自己在產業鏈中的優勢位置，使城市發展擁有內在持續性。
城鄉資源分配再調整
實際上，隨著我國城鎮化進入新的階段，城市、縣城、村莊的資源配置，正在發生巨大的變化。
從城市、縣城和村莊在公共設施的維護和建設資金投入的力量對比，也能管中窺豹，窺探其中的變化。
與2012年的歷史峰值相比，不管是社會總投資還是財政支出，縣城的維護與建設資金，都下降了超過一成。這些縣城與鄉村市政投入的資源分配，也在2018年發生了前所未有的逆轉。
2018年，全國縣城市政公用設施建設固定資產投資為3026億元，同比下降16.7%。同年，全國村莊市政公用設施投入則達到了3053億元，同比大增21%，也在城鄉建設統計年鑒所涵蓋的年份中首次超過了縣城的投入。
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，要求到“十四五”期末，地方土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。
一直以來，以土地出讓收益為主的政府基金性收入，是地方政府城市建設和維護最重要的資金來源。這種收益分配的調整，被認為會導致縣城與城市、鄉村之間的投入差距，可能還會進一步擴大。
“每個城市越往下的基層政府，未來一段時間內面臨的財政考驗可能越嚴峻”，俞建拖認為，雖然土地出讓收益對于縣城和中小城市來說用影響不大，但不管是用在鄉村還是小城市、小城鎮，要提升資金的利用效率和公平性，注重規模效益和長遠效益。
俞建拖認為，在這個資源分配調整的過程中，要注重的是公共服務提供的邊際成本問題。當前我國對農村加大投資，既是服務于鄉村振興，也有著彌補過去歷史欠賬的因素。但要考慮到規模效益、村莊人口城市化等問題，公共服務改善的投入還是要更多的關注人口更加聚集的區域。
不過，雖然多位受訪人士都向記者表示，對于中小城市和縣城而言，發展產業和擺脫對土地財政以及轉移支付的依賴至關重要。但從現實來看，轉移支付仍然被不少城市所急需。比如東北的資源枯竭型城市雙鴨山，盡管在政策的支持和當地的努力下，其城市建設的投資和財政收入都有所增長，但當地仍然在今年的預算報告中稱，要“積極向上爭取”、“全力地爭取轉移支付、財力補助等各類財政資金，最大限度的爭取專項債”。
（作者：宋興國,蔣莎莎 ）
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