【經(jīng)濟特區(qū)40年@治理現(xiàn)代化】
10月14日上午，深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會在廣東省深圳市隆重舉行。40年來，作為我國改革開放的“排頭兵”“試驗田”，深圳在要素配置市場化改革方面積極探索，基本形成了有利于企業(yè)家創(chuàng)新的要素市場體系，為全國提供了經(jīng)驗和借鑒。那么，特區(qū)成立40年，最成功的經(jīng)驗和鮮明的特征是什么？進入新時代，深圳又如何開啟改革新征程？
最成功的經(jīng)驗與鮮明的特征
土地要素配置市場化改革。作為財富之母的土地是最基本的生產(chǎn)要素，土地資源的市場化配置對經(jīng)濟發(fā)展和人民生活都會產(chǎn)生重大的影響。1987年，深圳率先實行國有土地所有權(quán)和使用權(quán)分離改革，公開拍賣了一塊國有土地使用權(quán)，這在當時還被視為“違憲”的行為，因為我國1982年憲法規(guī)定，土地歸國家所有，不得出租。從這個意義上來看，深圳開啟了我國土地使用權(quán)的市場化改革，打破了過去單一行政手段劃撥土地和無償無期使用的制度，創(chuàng)立了以市場化手段配置土地的新制度。深圳的這個改革對全國土地要素市場化配置影響深遠。1988年，全國人大修改了1982年憲法的有關(guān)條款，規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，這就從法律上肯定了深圳的改革，促進了全國土地使用權(quán)市場的形成，推動了我國房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展。
勞動力要素配置市場化改革。在上世紀80年代建立深圳經(jīng)濟特區(qū)之初，深圳就打破了“大鍋飯”的用工制度，實行企業(yè)用工市場化招聘。一方面，深圳通過引進外資發(fā)展經(jīng)濟，吸引大量的農(nóng)民工到深圳“打工”，這就打破了城鄉(xiāng)勞動力市場分隔的狀況，促進了農(nóng)村勞動力流動，形成了規(guī)模巨大、城鄉(xiāng)融合的勞動力市場。目前，在深圳大約有600-700萬的農(nóng)民工。另一方面，深圳率先改革了勞動人事體制和干部管理體制，通過實行市場化招聘，建立了有利于勞動力和人才流動的市場化制度。1993年，深圳市人大通過《深圳經(jīng)濟特區(qū)勞務工條例》，成為全國第一部保護非戶籍勞動者的法規(guī)。2010年，深圳啟動引進海外高層次人才的“孔雀計劃”。深圳通過勞動力要素市場的改革，吸引了大量的國內(nèi)外人才和勞動力，促進了深圳經(jīng)濟的快速發(fā)展。
資本要素配置市場化改革。金融是經(jīng)濟運行的血液。深圳大力改革金融體制，通過資本要素市場的培育，建立了有利于經(jīng)濟發(fā)展的外匯交易市場、股票交易市場和風險投資市場。1985年，基于外向型經(jīng)濟企業(yè)對外匯需求較大，深圳成立外匯調(diào)劑中心，這是對我國外匯市場化改革的重大突破。1990年，深圳證券交易所試營業(yè)。1999年，深圳市政府成立創(chuàng)新投資公司，發(fā)展風險投資市場。2004年和2009年深圳證券交易所設(shè)立了中小板和創(chuàng)業(yè)板，為有潛力的中小企業(yè)、高科技企業(yè)提供融資機會，成為孵化科技型、成長型企業(yè)的搖籃。深圳不僅建立了多層次的資本市場，也建立了多層次的產(chǎn)權(quán)交易市場。
技術(shù)要素配置市場化改革。科技是第一生產(chǎn)力，技術(shù)是重要的生產(chǎn)要素。深圳從產(chǎn)權(quán)激勵制度開始改革，建立了一個有利于科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的技術(shù)要素市場體系。1987年，深圳頒布《關(guān)于鼓勵科技人員興辦民間科技企業(yè)的暫行規(guī)定》，吸引了一批科技人才在深圳創(chuàng)辦民間科技企業(yè)，其中就包括華為的創(chuàng)始人任正非。1993年，深圳產(chǎn)權(quán)交易所成立，2000年改制為產(chǎn)權(quán)交易中心，面向國內(nèi)外和各種經(jīng)濟成分進行產(chǎn)權(quán)交易。1999年，深圳舉辦第一屆中國國際高新技術(shù)成果交易會，建立了我國重要的技術(shù)要素交易市場平臺。2013年，深圳啟動商事登記制度改革，降低了市場門檻，為科技人員的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造了良好的市場環(huán)境。
總之，40年來，深圳經(jīng)濟特區(qū)要素配置市場化改革取得了重要成效，概括起來，主要有以下兩個方面：
一方面，深圳通過要素配置市場化改革，促進了要素的自主有序流動，提高了要素配置的效率，激發(fā)了市場的活力，構(gòu)建了讓市場在資源配置中起決定性作用的體制機制，創(chuàng)造了世界工業(yè)化、城市化的奇跡。40年來，深圳以年均超20%的GDP增長速度創(chuàng)造了舉世矚目的“深圳速度”；經(jīng)濟發(fā)展模式不斷迭代，實現(xiàn)了從勞動密集型、資本密集型向創(chuàng)新密集型發(fā)展的轉(zhuǎn)型；經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不斷提升，經(jīng)濟密度位居全國第一。深圳從一個“農(nóng)業(yè)縣”，發(fā)展成為一個常住人口1300多萬的超大城市。
另一方面，深圳通過要素配置市場化改革，形成了市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，吸引了各類生產(chǎn)要素向深圳流動。深圳作為一個移民城市，具有“硅谷”的氣質(zhì)，多元寬容的文化吸引了大批的人才，推動了深圳的創(chuàng)新。深圳是國家重要的科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為全國的一面旗幟。2019年，深圳研究與試驗發(fā)展投入占GDP比重為4.2%，等于甚至高于以色列、韓國、瑞士、日本、美國等創(chuàng)新型國家水平；每萬人發(fā)明專利擁有量106件，是全國平均水平的8倍；PCT國際專利申請量1.75萬件，占全國的30%，連續(xù)16年居全國大中城市首位。深圳民營高科技企業(yè)不斷發(fā)展壯大，企業(yè)家創(chuàng)新精神驅(qū)動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。到2019年，深圳培育了7家世界500強企業(yè)，且大部分是民營企業(yè)，有28家深圳民營企業(yè)入圍中國民營企業(yè)500強，39 家深圳民營企業(yè)入圍廣東民營企業(yè)100強。
如何開啟改革新征程？
2019年8月，中共中央作出支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的重大決定，要求深圳高舉新時代改革開放旗幟，在要素市場化配置等重點領(lǐng)域深化改革、先行先試，形成全面深化改革、全面擴大開放新格局。這是中央賦予深圳的新使命、新任務，深圳要有所作為，繼續(xù)解放思想，用好綜合授權(quán)改革試點，率先構(gòu)建有利于要素自主有序流動的體制機制，推動經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
取消對超大城市人口規(guī)模的限制，加大勞動力配置市場化改革力度，著重提高在深圳務工的農(nóng)民工的市民化程度和水平，破解“半城市化”難題。戶籍制度改革是一項系統(tǒng)工程，改革的大方向是逐步剝離附著在戶籍上的各種公共服務和社會福利，實現(xiàn)基本公共服務的均等化，讓戶籍管理“回歸”其人口登記功能和人口信息收集功能，把身份證功能定位為人口信息載體，在居住地實行“居住證制度”，方便流入地政府管理流入人口，為其提供均等的公共服務。
深圳作為全國人口超過千萬的超大城市，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務和經(jīng)濟承載力都還有進一步擴展的空間。一方面，建議在“十四五”規(guī)劃期間，取消深圳人口規(guī)模總量的限制，通過技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，盡可能地吸收更多的外來人口到深圳就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，為全國城鎮(zhèn)化水平的提升作出更大貢獻。另一方面，鑒于深圳市常住人口中非戶籍人口占比遠高于全國平均水平，建議將中央政府財政資金、建設(shè)資金、用地指標與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的“三掛鉤”政策擴展為與城鎮(zhèn)常住人口的增長相掛鉤。與此相對應，深圳應積極探索以常住人口為基本公共服務的新型“人口管理”制度，淡化戶籍福利，以居住證為載體，實現(xiàn)常住人口基本公共服務全覆蓋。
全面推進土地資源配置市場化改革，著重解決深圳歷史遺留的土地市場的違法建筑問題，對不同產(chǎn)權(quán)主體給予同等保護并賦予其同等入市的權(quán)利，實現(xiàn)房地產(chǎn)“二元市場”并軌。土地資源配置市場化改革的重點是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，賦予不同土地供給主體平等的法律地位，這涉及到《中華人民共和國土地管理法》以及《中華人民共和國物權(quán)法》等一系列相關(guān)的國家法律的修訂。深圳雖然實行了全域土地國有化，從理論上說只有一個產(chǎn)權(quán)主體，但由于農(nóng)村城市化歷史遺留的土地問題長期未得到妥善解決，事實上仍存在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的合法入市問題，包括原村集體和原村民的非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還和安置用地以及宅基地。
因此，一方面，建議將城市化進程中在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的違規(guī)建筑與占用農(nóng)地的違法建筑區(qū)分開來，以開征房產(chǎn)稅為契機，對其進行“合法化”改革，加快不同產(chǎn)權(quán)主體的同權(quán)化和市場化改革，實現(xiàn)深圳房地產(chǎn)“二元市場”并軌，從而為遍布全國的“小產(chǎn)權(quán)房”治理和“城中村”改造提供具有可操作性的“深圳模式”。另一方面，為了適應深圳經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市常住人口的不斷增加，應加大城市建設(shè)用地的有效供給，取消城市人均建設(shè)用地100平米的限制，讓城市的空間變化由市場機制去調(diào)節(jié)，以適應產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)的變動的需要。
進一步深化資本配置市場化改革，著重解決民間金融的合法合規(guī)發(fā)展問題，破解金融市場的“壟斷化”，為實體經(jīng)濟和新經(jīng)濟提供金融支持。加強金融對實體經(jīng)濟的支持，就要豐富和規(guī)范金融參與主體，不能只靠國企金融機構(gòu)，長遠需要依靠金融市場進行有效競爭，讓民營銀行等更多金融主體進入市場，依靠競爭機制高效供給資金，更好服務實體經(jīng)濟。為此，深圳要加大力度支持民間資本參股或設(shè)立民營銀行、財務公司、信托公司、金融租賃公司等，鼓勵民營金融機構(gòu)提高對實體經(jīng)濟金融需求的匹配度，支持大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在金融領(lǐng)域的應用融合與創(chuàng)新發(fā)展，提升資金可獲得性，滿足多樣化資金需求。開展“監(jiān)管沙盒”試點，為金融創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新提供更大政策空間。
加快科技市場建設(shè)，構(gòu)建科技要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，著重解決科技成果的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，通過“去行政化”的改革，建立有利于創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)激勵制度。深圳是一個創(chuàng)新的城市，需要發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)的引導作用，建立有利于創(chuàng)新和技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的激勵機制和政策支持體系。為此，建議深圳加大力度支持科研機構(gòu)建立知識產(chǎn)權(quán)激勵制度。鼓勵以知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、許可、入股等方式獲得市場效益，促進科研成果的轉(zhuǎn)化。建立知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押的貸款金融體系，發(fā)展民營科技銀行。建立最嚴格的知識產(chǎn)權(quán)保護制度，加大知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)賠償額度。學習借鑒國際成熟的雙層股權(quán)制度，支持對異質(zhì)性股權(quán)激勵結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新探索。
深化數(shù)據(jù)要素配置市場化改革，著重解決政府部門的信息“孤島”問題，加快實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的開放和共享。大數(shù)據(jù)技術(shù)的核心是數(shù)據(jù)，沒有巨量數(shù)據(jù)，或者很難獲得數(shù)據(jù)，再先進的大數(shù)據(jù)技術(shù)也無用武之地。因此，數(shù)據(jù)的海量性和易得性，構(gòu)成大數(shù)據(jù)技術(shù)、大數(shù)據(jù)管理、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。深圳要想成功應對大數(shù)據(jù)時代、數(shù)字經(jīng)濟和社會發(fā)展趨勢下行政管理面臨的挑戰(zhàn)，需加快推進信息公開和信息共享立法，通過立法構(gòu)建信息開放共享的頂層設(shè)計，推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設(shè)，實現(xiàn)政府部門的數(shù)據(jù)開放共享，并推動政府部門與社會的數(shù)據(jù)開放共享。在條件成熟時，深圳要積極探索與港澳的跨境數(shù)據(jù)共享，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)促進粵港澳大灣區(qū)要素便捷高效流動，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中發(fā)揮核心引擎作用。
（作者為清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任、教授蔡繼明；中國（深圳）綜合開發(fā)研究院常務副院長、研究員郭萬達）
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