一切要從1975年說起，初衷是防中東的“石油美元”。
可能在四五年前，還鮮有中國資本知道CFIUS，也就是美國外國投資委員會。不過隨著該機構近幾年來不斷出現在中國對美投資遇阻的新聞頭條中，其存在感越來越強，所反映的實質是其管轄權的不斷擴大。
讓我們先來了解一下這個在美國政府中存在了45年的神秘部門的背景。
CFIUS是由美國財政部、司法部、國土安全部、商務部、國防部、國務院、能源部、美國貿易代表辦公室等美國十多個政府部門組成的跨部門機構，美國財政部長擔任委員會主席，CFIUS的工作職責就是審查“對美國公司構成外國控制權的"外資并購交易，調查其是否會帶來潛在的國家安全風險。
源于對“石油美元”和日資的警惕
CFIUS的成立源于美國對外資的警惕性，但其成立之初并沒有上述提及的法律地位。
“CFIUS由時任美國總統福特于1975年成立，作為一個機構間委員會，其旨在監測石油危機后從中東進入美國的 ‘石油美元’投資。”貝克·麥堅時律師事務所合伙人、前美國總統國家安全事務特別助理Rod Hunter對21世紀經濟報道表示，他曾擔任過管理CFIUS的白宮官員。
20世紀70年代正逢美國大力鼓勵外商投資，在這樣的大環境中CFIUS的處境顯得有點尷尬，作為一個顧問團體，可謂是既無實權也無存在感，該部門在1975年-1980年間只召開了10次會議。
“CFIUS在上世紀七十年代中期成立的初衷是為了 ‘對委員會認為可能會對美國國家利益產生重大影響的（外商）在美投資進行審查’，該部門獲得真正的實權要到上世紀80年代中后期了。”美國美富律師事務所合伙人孫川對21世紀經濟報道表示。
從1980年代開始，日資在美投資日益活躍，當時CFIUS的主要工作就是調查外資并購。后來，一筆日本對美半導體巨頭的收購徹底改變了CFIUS的地位。
1987年，日本富士通公司發起對美國仙童半導體80%股權的收購，這宗交易遭到了來自政府內部和商界的反對，他們認為如果將美國的關鍵技術轉由外資控制，那么將有損美國的競爭力并帶來國家安全風險。壓力之下，當時的里根政府讓CFIUS對該交易展開審查。萬般壓力之下，富士通最終放棄收購。
里根總統于1988年簽署了《<1950年國防生產法>埃克森-佛羅里奧修正案》,修正案規定若有充足證據顯示某外商并購將有損國家安全，那么總統有權阻止該交易，同時CFIUS也被賦予了更強的審查權力。
“在總統認為對國家安全構成威脅的情況下,該法案授權總統阻止或暫停外國人士收購美國企業，CFIUS負責協助總統實施這項法律，該機構由此才獲得目前的法律地位。”Rod Hunter說。
頻繁“掃貨”的中資在美觸礁
歷史不會重演但總是驚人的相似。進入21世紀后，中資的身影在美國市場日益活躍，頻繁“掃貨”的中資如同當年的日資引起了美國政府的高度關注。
“約從2012年開始，中資赴美并購的交易開始顯著增長。此期間中資收購了一些包括半導體標的在內的科技企業，這引發了美方的關注，開始陸續出現中資并購遇阻的案例。美方開始全面關注應該是在2015年和2016年左右，此后美國參眾兩院開始陸續提出相關的議案。一直到2018年正式出臺《外商投資風險評估現代化法案》（FIRRMA），這是對CFIUS相當重大的改革。”孫川說。
不同統計口徑的數據都顯示，中資對美并購的高峰期發生在2016年，此后便開始連年大幅下跌。讓我們來看一組數據，美國榮鼎集團(Rhodium Group)發布的報告顯示，2016年中國對美直接投資460億美元，2017年降至294億美元，2018年降至54億美元，2019年降至50億美元。
對美并購的連年大跌與國內收緊相關監管有關，但與此同時美國監管的不確定性逐年攀升也是原因之一，一個主要特征就是CFIUS存在感越來越強。根據美國財政部公布的信息顯示，2007年，CFIUS處理了138筆交易；而在2017年，這一數字接近250筆。特朗普當選總統的前兩年，CFIUS發起了331宗調查，而在奧巴馬總統任期的最后兩年，CFIUS發起的調查為145宗。
不僅如此，CFIUS審查流程的不可預測性也發生了顯著的上升。
CFIUS審查實行的是自愿申報制度，一般而言，CFIUS會在申報方提交申報后5天內確認材料是否完整，并啟動審查時限，第一階段即30天的初審期內，批準一半以上的案子；未通過的案子進入第二階段的45天審查期，一部分的案子會被要求提交補救措施，這個階段過后，CFIUS基本完成了對99%案子的審查。在申報方提交的補救措施可能可行但又無法在法定期限內確定下來的情況下，CFIUS會同意申報方撤回并重新提交申報，但會重新起算75天的審查時限。
如發生該申報卻沒申報的情況，那么CFIUS或其成員機構隨時有權以國家安全為由要求重啟或回溯該交易，即便交易早已交割。
上述流程自2016年起發生了明顯的轉變。據富而德律師事務所此前發布的信息顯示，在2016年起，CFIUS需最長六周才能確認申報材料完整，在30天初審期內僅批準了20%的案件，這意味著目前CFIUS經常對影響相對較小的案件展開進一步審查。
除了審查流程變得更為難以預測外，外來投資的敏感領域也發生了進一步擴大，從歷來最關鍵的基礎設施和出口限制技術等，擴大到涉及廣泛個人信息的領域，包括醫療保險、支付等。
面對美方日益收緊的審查，中方撤回的交易也與日俱增。據安永此前公布的數據顯示，2018年，交易宣布后失效或撤回的中企海外并購金額達370億美元，數量達38宗，均創歷史新高，而2014年的數量僅為18宗。其中，美國是中企海外并購宣布后失效或撤回數量最多的國家，高達21宗，主要集中在TMT和金融服務業。
CFIUS的管轄權得到大幅擴展
接著發生的就是美國政府對CFIUS實施了一項重大的改革，這是繼2007年推出《外商投資和國家安全法》（ “FINSA”）后，美國在外國投資監管領域作出的最大調整。
2018年8月份，美國總統特朗普簽署了FIRRMA法案，到10月份，進一步提出管控“關鍵技術” 投資的試行措施，確立了CFIUS的關鍵技術試點計劃，試點計劃在11月10日開始實施，FIRRMA法案后于2020年2月13日正式生效。
那么對于外國投資者來說，FIRRMA法案意味著什么？簡而言之就是，對于一些外商投資來說，CFIUS審查從自愿申報轉變為強制性申報，CFIUS的管轄范圍得到了大幅的擴展。
另外一個關鍵點是在既有的外商投資敏感領域中引入了“TID”行業的概念，即 “關鍵技術”（Critical Technologies）、“關鍵基礎設施”（Critical Infrastructure）、“公民敏感個人數據”（Sensitive Personal Data）。
“外資針對上述三類行業的投資，哪怕是非控股的，哪怕只有1%的股份，只要該交易的外國投資者滿足以下任一條件，那么就受CFIUS管轄，需要做強制性申報。”孫川說。
上述條件包括，外國投資者能夠獲取美國企業擁有的任何重大非公開技術信息，或擁有董事會或類似管理機構的成員或觀察員席位，或者可以參與美國企業“與使用、開發、取得或公布TID業務有關”的重大決策。
除了上述行業外，孫川還表示房地產交易也納入了CFIUS管轄范圍，主要審查由美國企業所有、接受外國投資可能會引發國家安全問題的房地產的購買或租賃，包括購買或租賃機場或海港范圍內或附近的房地產，或靠近美國軍事設施或其他國家安全相關的敏感設施的房地產。另外，針對有主權國家背景的投資者，如果主權基金或者國企持有投資方49%或以上的投票權益，發起對美國并購標的25%股份或以上的收購，那么也需要做強制性申報。
在孫川看來，FIRRMA法案落地也有其積極的意義，對于外國投資者來說，CFIUS審查的不確定性顯著下降了，“等于說之前CFIUS許多不成文的做法都被法案規范化了，一切變得有章可循起來。相比CFIUS的不確定性，目前可能更大的不利因素是整體的地緣政治環境。”他說。
在Rod Hunter看來，過去十年的政治變化帶來了新的國家安全擔憂——日益加劇的地緣政治競爭正在影響商品、服務和資本的流動。中國在美國和其他發達市場的投資仍會繼續，CFIUS仍在批準某些投資，對部分領域的投資確實面臨一定的挑戰性。
眼下對于中國投資者來說，CFIUS很大程度上已成為投資美國時繞不過去的一道坎。
據孫川介紹，目前在正式展開對美投資的盡職調查前，首先會建議投資方做CFIUS風險的初步評估，初步分析交易是否有可能觸發CFIUS審查。如果判斷可能會觸發審查，那么就要提前考慮剝離某部分敏感資產或者對交易架構做出特殊安排等補救措施，這樣可以大大降低后期的交易成本。
“對于早期出海的中國投資者來說，CFIUS是一個比較冷門的概念，他們可能 ‘聽說過這么一個事兒’，但現在可以說CFIUS成為 ‘跑不了’的一道流程。”孫川說。
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