財政收支缺口持續(xù)加大 政府今年預計掏出3萬億“家底”

　　作者： 陳益刊

　　一年20多萬億元的全國一般公共預算收支賬本如何平衡？事關(guān)老百姓(603883,股吧)切身利益，備受市場關(guān)注。

　　根據(jù)《關(guān)于2019年中央和地方預算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預算草案的報告》（下稱“預算報告”），通過各種努力，2019年全國一般公共預算收支實現(xiàn)了平衡。但細究數(shù)據(jù)，財政收支比預計高出5748億元，為了抹平這一缺口，只能增加調(diào)入資金和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，去年這一規(guī)模首次突破2萬億元，約2.2萬億元。

　　多位政府預算專家表示，近些年政府掏出“家底”，動用自己的“奶酪”來平衡收支的規(guī)模越來越大，反映了政府收支平衡壓力越來越大，財政收支已經(jīng)進入“緊平衡”。

　　今年財政收支平衡壓力更大。去年超預期的2.3萬億元減稅降費政策實施，加劇了收支矛盾；此外，預算報告顯示，在舉債籌資之外，今年預計增加調(diào)入資金和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金接近3萬億元。未來財政可持續(xù)性受到關(guān)注。

　　收支差額加劇超預期

　　每年初的預算報告會對當年財政收支情況作出預計，并經(jīng)全國人大批準實施。但受經(jīng)濟增速放緩、國際形勢日趨復雜以及力度空前的減稅降費政策實施帶來的財政減收影響，2019年財政收入不及預期。

　　根據(jù)預算報告，為了彌補減收缺口，在國家已經(jīng)大幅增加非稅收入（增幅約20%）背景下，2019年全國一般公共收入為190382億元，比當年預算數(shù)少了2118億元。而2019年全國一般公共預算支出（約238874億元）卻比預算數(shù)多了3630億元。因此收支差額比年初預計要高出5748億元。

　　“收入減少一方面是因為受經(jīng)濟增速放緩、減稅降費影響，尤其是去年減稅降費2.36萬億元超出預期。另一方面，雖然政府壓縮了行政開支，但是各種扶貧、民生、支持三大攻堅戰(zhàn)等剛性支出增加，導致支出超預算數(shù)。這也反映了預算收支平衡壓力加大。”政府預算專家、上海財經(jīng)大學鄧淑蓮教授對第一財經(jīng)記者分析。

　　預算報告也印證了上述觀點。比如，2019年中央一般公共預算收入中，個人所得稅6234.14億元，僅為預算的80.5%，主要是提高基本減除費用標準、實施專項附加扣除政策等減稅規(guī)模超出預期。

　　鄧淑蓮表示，收支差額比之前預計的要高出5748億元，雖然從相對量上看，比例不是很高（收、支變化率均未超過原預算的2%），但鑒于我國財政收支的龐大體量，預算執(zhí)行中收、支調(diào)整變化的數(shù)額還是相當可觀。這一方面表明預算編制離精細化要求還有差距，預算編制能力還有待提高，另一方面也表明人大通過的預算的法律約束性有待進一步加強。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文告訴第一財經(jīng)記者，年初預算收支目標是一個指導性、預期性指標，去年實際執(zhí)行數(shù)在合理變動范圍內(nèi)。過去政府預算審核管理和人大預算審查監(jiān)督的重點主要是赤字規(guī)模和預算收支平衡狀況，對支出預算和政策關(guān)注不夠，近些年人大預算審查監(jiān)督重點已經(jīng)向支出預算和政策拓展，增強約束力。

　　調(diào)入資金、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金超2萬億元

　　由于減收增支，根據(jù)預算報告，2019年收支差額擴大至48492億元。而去年初全國人大批準的這一收支總量差額為27600億元，即財政赤字規(guī)模為27600億元，通過發(fā)行政府債券籌資來彌補。因此，要達到財政收支平衡，必須要增加2萬多億元收入。

　　這筆收入正是政府通過調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金來填補。2019年，這筆資金首次突破2萬億元，約為22161億元，今年更是預計高達29980億元，創(chuàng)歷史新高。

　　所謂的調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，是指中央和地方財政從預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算調(diào)入資金，以及地方財政使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。

　　中央財經(jīng)大學預算管理研究所所長李燕對第一財經(jīng)記者表示，我國各個時期赤字的計算口徑有所不同，從簡單的支大于收的差額，到計入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的因素，再到我國現(xiàn)行計算赤字的口徑，是在考慮預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金基礎(chǔ)上又加入了調(diào)入資金以及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，即赤字等于支出總量（全國一般公共預算支出+補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金）減去收入總量（全國一般公共預算收入+調(diào)入資金以及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金）。

　　“預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金相當于蓄水池，主要用于調(diào)節(jié)預算資金的余缺，穩(wěn)定預算。我國從2006年開始從中央到地方逐步設(shè)立，其收入主要來源于預算執(zhí)行中的超收，按規(guī)定當年不能使用而要進入穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，在調(diào)出用于彌補預算資金不足時，按照預算法規(guī)定要經(jīng)過人大的審批。”李燕說。

　　根據(jù)預算報告，去年中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入了2800億元。而今年預計高達5300億元。

　　李燕表示，調(diào)入資金主要來源于政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算。預算法明確，將政府性基金預算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預算，政府性基金中單項基金項目結(jié)轉(zhuǎn)超過當年收入30%的部分用于補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。另外我國加大國有資本經(jīng)營預算資金調(diào)入一般公共預算的力度，到2020年調(diào)入資金應(yīng)占國有資本經(jīng)營收入的 30%。

　　根據(jù)預算報告，2019年中央政府從本級政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算中，調(diào)入一般公共預算資金為394億元。而今年這一數(shù)字預計高達3580億元，約是去年的9倍。

　　“地方財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金按照現(xiàn)行規(guī)定，當年不能列預算支出，而在以后年度使用時再列預算支出，因此成為彌補收支缺口的一個來源，這部分資金實際上是在花以前年度的錢。”李燕說。

　　根據(jù)預算報告，加上調(diào)入的資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余約2.2萬億元，2019年全國一般公共預算收入總量為減去支出總量，赤字27600億元，與預算持平，實現(xiàn)了收支平衡。

　　李燕認為，在平衡預算時考慮加入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以及調(diào)入資金和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，是建立在推進預算改革及加強預算管理基礎(chǔ)之上的，如盤活存量資金、推進財政資金統(tǒng)籌使用以及建立跨年度預算平衡機制等，但同時也反映出這種平衡預算的機制是一種緊平衡。去年通過加大資金調(diào)入及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余安排力度，從而使得赤字規(guī)模沒有突破2019年全國人大批準的預算規(guī)模，在經(jīng)濟增速放緩的情況下來之不易。

　　財政平衡壓力加大

　　施正文告訴第一財經(jīng)記者，政府收支差額并不能全靠發(fā)債來彌補，因為這樣財政風險會加大。因此為了彌補收入減少，政府削減不必要支出，并動用自己存量資金“奶酪”，掏出了自己的家底，支持了減稅降費政策落地，減輕企業(yè)負擔，幫助企業(yè)等市場主體渡過難關(guān)。

　　但近些年，受經(jīng)濟增速、減稅降費、國際環(huán)境等多重因素影響，財政收入告別高增長通道，保持個位數(shù)低速增長。

　　今年受疫情沖擊，財政收入陷入負增長，此外還疊加2.5萬億元力度空前的減稅降費政策實施，根據(jù)預算報告，今年全國一般公共預算預計同比下降5.3%，極為罕見出現(xiàn)負增長。而積極財政政策發(fā)力，又需要維持一定強度的財政支出。比如今年新增了1萬億元赤字，并發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，以支持“六穩(wěn)”和“六保”，穩(wěn)住中國經(jīng)濟基本盤。

　　正是在這一趨勢性背景下，調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余規(guī)模呈現(xiàn)加速增長趨勢。

　　根據(jù)歷年預算報告，2016年調(diào)入資金及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金約7271億元，2017年首次突破1萬億元（約10139億元），2018年達到14773億元，2019年首次突破2萬億元，而今年預計接近3萬億元。

　　“近些年調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)資金增速很快，但未來空間越來越有限，不可能一直維持高增長。最終財政收支平衡還是得取決于經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，以及減少不必要支出，提高政府花錢效率。”施正文說。