如何應對美國濫訴？中國的對等反制要來了

編者按：近期，新冠肺炎仍在全球蔓延，以美國一些政客為首的國際人士，要求就疫情源頭對中國開展調查，編造病毒源頭陰謀論，甚至借疫情對中國發起所謂“追債”“索賠”。

目前來看，這些訴訟全屬沒有事實基礎、沒有法律依據、沒有國際先例的“三無產品”（中國國務委員兼外長王毅24日語）。學者判斷，美國法院若有最基本的理性和公正，應該會駁回原告起訴。若美國法院強行管轄并作出不利判決，我國可以主張豁免。

但美國若用政治手段修改《外國主權豁免法》強行執行，我們應該怎樣對等反制？今天，據中央政法委長安劍消息，北京團35名以上人大代表聯署建議盡快制定符合我國國情的外國國家豁免法，這樣我國法院可以對外國國家及其財產行使管轄權甚至強制執行，對美國的霸權主義行為形成反制。長期看，采取限制豁免原則也將展示中國政府負責任的態度，為我國新一輪對外開放助力。

超35人聯署議案

盡快制定中國的《外國國家豁免法》

全國人大代表、北京市社會科學院法學所研究員馬一德26日在接受記者采訪時表示，建議盡快制定符合我國國情的外國國家豁免法，平等保護我國國民和外國投資者合法權益，同時對等反制美國等以新冠肺炎疫情向中國提出的惡意指控。

馬一德解釋說，隨著國際交往和全球化進程逐步深入，國家直接參與國際經貿活動日益頻繁，各國國家及其政府在他國被起訴情況越來越多。但我國在立法層面尚未制定專門性法律。遵循外國國家及其財產絕對豁免的一般原則，我國當事人難以在國內法院對他國提起訴訟主張權益，我國法院在處理國家豁免問題的案件時也無法可依。

但在全球范圍內，美國、加拿大、英國以及歐盟各國等采取的是限制豁免原則，外國國家及其財產在訴訟中并非絕對地享有豁免權而應視其行使職能而定，大多數國家針對外國國家及其財產在國內起訴與被訴的情形也制定了專門的法律。

“實行限制豁免原則已經成為國際立法的趨勢，實踐中不乏我國及地方政府在美國等國被起訴的案例。”

他表示，立法缺失造成我國當事人權益無法通過國內司法機關獲得救濟，我國政府卻作為被告在外國法院被頻頻起訴，這遠遠落后于我國對外交往的實際需求，導致在國際交往中處于劣勢地位。

這一問題在此次疫情中尤為凸顯，為我們盡快完善立法敲響了警鐘。

伴隨著新冠肺炎疫情在各國的相繼暴發，以美國為首的部分國家為了轉嫁本國政府防疫、控疫不力的責任，以中國傳播、隱瞞疫情等借口公然對我國進行污名化，甚至一些國家的團體或個人依據美國的外國主權豁免法對我國政府和相關部門提起訴訟，這既是對國家及其財產豁免這一國際法原則的踐踏，也是國際霸權與強權主義的體現，但同時凸顯出我國制定外國國家豁免法的必要性、緊迫性。

他進一步說，伴隨著“一帶一路”合作、亞投行成立、中國加入SDR等歷史轉折性事件發生，中國的經濟環境正在深刻融入全球化進程，我國關于國家豁免立法的空白和不確定性會讓外國投資者擔憂和迷茫。

在新形勢下，建議重新對國家豁免問題進行審視，由絕對豁免原則轉向國際主流的限制豁免原則，盡快制定符合我國國情的國家豁免法。

據了解，在當前錯綜復雜國際形勢和疫情防控常態化背景下，這一建議一經提出就獲得了代表們的理解、認同和支持，北京代表團代表中超過35人聯名簽署并提交該議案。該議案目前已被大會議案組接收并分送有關專門委員會研究。

馬一德說：“我們在堅持國家主權豁免原則下，加快制定外國國家豁免法，現實背景下可以支持我國當事人就他國的侵害行為主張權益，我國法院可以對外國國家及其財產行使管轄權甚至強制執行，直接對美國責任轉嫁、霸權主義行為形成反制。長遠來看，采取限制豁免原則將向外國投資者展示中國政府負責任的態度，為保護其投資提供穩定預期，助力我國新一輪對外開放、‘一帶一路’倡議深化發展。”

什么是外國國家豁免法？

國家豁免權是任何國家根據國家主權原則享有的固有權利。自1648年威斯特伐利亞體制確立以來，人類社會的政治生活呈現“個人—國家”與“國家—國際社會”的雙層分立模式。個人組成國家，國家則組成國際社會。個人封閉于國家疆域之內，通過組織本國政府來調整國內私人和公共事務，涉及私人利益的國際事項一般由政府通過外交手段以國家利益的形式處理。這種雙層分立模式使得國內社會與國際社會處于分割狀態。因此，在20世紀30年代以前，世界各國都認為，一個國家的行為，不論其性質如何，在其他國家都享有豁免權，除非該國明示放棄。

二戰以后，隨著交通和通信技術的突飛猛進，為了提高生產力，資金、技術、人才、能源和原材料等各種經濟要素開始在世界范圍內流動，以尋求最佳的資源組合方式。傳統的雙層分立模式發生了分化組合。國際社會日益直接面對私人主體，并受到私人活動帶來的觀念和價值沖擊；國內社會更多地受到國際社會和其他國家活動的影響與制約。國家越來越注意發揮其經濟功能、直接參與經濟活動。為了保證國家與私人在進行民商事活動時遵守平等原則，一些國家開始主張把國家的活動分為主權行為與非主權行為，主權行為享有豁免權，非主權行為不再享有豁免權。正是在這種背景下，美國通過1976年《外國主權豁免法》及后續的不斷修訂，在承認國家享有豁免權的前提下，逐步確立了放棄（豁免）例外、反訴例外、商業例外、侵權例外、征收例外、執行仲裁裁決例外和恐怖主義例外等情形。此次新冠肺炎疫情相關的上述案件的原告主要以商業例外、侵權例外、恐怖主義例外、違反《禁止生化武器公約》為由請求美國法院對中國行使司法管轄權。但這些案件都不滿足適用上述例外的條件。

相關案例圖片來源：范曉曉. (0). 論中國制定《國家豁免法》的必要性. (Doctoral dissertation, 外交學院).

第一，商業例外是《外國主權豁免法》最常援引的例外。它規定：一個外國政府如果不是作為市場的管理者而是作為平等的私人主體參與交易，因該商業行為產生的糾紛不能享受司法管轄豁免。在這些案件中，中國防控新冠肺炎疫情的行為，顯然是政府行為，沒有任何商業性。加上原告與中國不存在任何基礎性的商業關系，中國的抗疫行為與美國法院也沒有最低限度的聯系。根本就不存在適用商業例外的前提。

第二，《外國主權豁免法》對侵權例外的規定是：“因外國國家或其官員、雇員在其債權或雇傭范圍內的侵權行為或不作為在美國造成的人身傷害、死亡或者財產在美國境內的損失，可以在美國法院向外國國家索賠。”美國國會的立法報告明確要求“侵權行為必須發生在美國境內”。總結美國法院的司法實踐，盡管對侵權行為發生在美國境外的行為有時也構成侵權例外，但它主要適用于戰爭（武裝沖突）、恐怖主義活動和酷刑等行為。對于發生在中國境內的防疫抗疫行為，顯然不屬于侵權例外的適用范圍。

第三，關于恐怖主義例外，美國2016年《對恐怖主義資助者實行法律制裁法》規定：一個國家如果支持恐怖主義行為且導致美國有關人員的傷害，美國當事人可以在美國法院直接起訴這些支持恐怖主義的國家。因此，只有當他國政府資助恐怖行為導致美國公民受傷或者死亡時，才構成此等豁免例外。原告僅引用網上謠言主張中國“未能保護被禁止且非法的生化武器，對其意外泄露也未能提供充分保護”，顯然沒有任何事實根據。

第四，原告還引用《禁止生化武器公約》作為其法律根據。問題在于，美國已宣布退出了該公約，新冠病毒也并不屬于該公約的適用對象，該公約第6條對締約國之間的爭端解決方法作了明確規定，私人當事人實際上無權直接引用國際條約的規定在國內法院主張權利。

中國制定國家豁免法的必要性

事實上，自80年代起，中國學術界對國家豁免法/主權豁免法就進行了不少研究，而在2013年外交學院范曉曉的碩士論文中，清晰論述了中國制定《國家豁免法》的必要性，原文如下。

圖片來源：范曉曉. (0). 論中國制定《國家豁免法》的必要性. (Doctoral dissertation, 外交學院).

近來美國等國出現的有關新冠肺炎的對華濫訴，更加凸顯出制定我國《國家豁免法》的必要性。

如果美國強行管轄并作出不利判決，我國可以主張豁免。而從長遠計，批準《聯合國國家及其財產管轄豁免公約》并出臺我國的《國家豁免法》是一反制選擇。

武漢大學國際法研究所教授肖永平4月30日在《光明日報》撰文指出，“我國可以借批準該公約加快國內立法，明確一些豁免例外情形，如規定外國因違反國際法取得我國財產的行為在中國不享有豁免，使中國企業和公民有機會在中國法院行使訴權，為我國采取法律對抗措施提供法律依據。

本文綜合自中央政法委長安劍、光明日報等