從國際比較看 央行與財政的最優(yōu)安排

　　[ 中國央行的特殊性在于多年來一直履行多目標制，這有利于央行與財政的統(tǒng)籌協(xié)調，但也對央行的專業(yè)能力和資源充足程度提出了更高要求，尤其需要財政對央行給予資金支持。 ]

　　在2008年國際金融危機和此次疫情救助中，主要經(jīng)濟體央行和財政積極配合，央行救助普遍有財政資金作為承擔風險和吸收損失的第一線。從長期角度看，在吸取歷次危機教訓的基礎上，央行和財政的關系不斷發(fā)展，央行自主實施貨幣政策，并兼顧經(jīng)濟發(fā)展和金融穩(wěn)定等多重目標，但也需警惕對貨幣政策過度依賴，并因此削弱央行履職的自主性，這將對宏觀經(jīng)濟帶來嚴重危害。中國央行的特殊性在于多年來一直履行多目標制，這有利于央行與財政的統(tǒng)籌協(xié)調，但也對央行的專業(yè)能力和資源充足程度提出了更高要求，尤其需要財政對央行給予資金支持。

　　一、危機救助中，央行救助有財政的資金保障和風險分擔

　　危機的屬性決定了央行與財政在救助中的作用。2008年國際金融危機是金融體系的內生危機，首要任務是要維護金融穩(wěn)定，央行在流動性救助方面發(fā)揮了更重要的作用。而此次新冠肺炎疫情是公共衛(wèi)生危機，主要影響企業(yè)和居民，首要任務是為實體經(jīng)濟紓困，面臨困難的市場主體更需要直接補助而非信貸，因此，央行的金融手段作用有限，更需要依靠財政政策精準發(fā)力。各國財政救助力度很大，美國的3萬億美元財政救助創(chuàng)歷史紀錄，歐盟27國5400億歐元的救助方案直接向企業(yè)和個人提供資金支持，德國、法國、意大利、西班牙還分別推出了1.2萬億歐元、6100億歐元、3800億歐元和1480億歐元的救助方案。各國央行則采取降息、量化寬松等方式，側重于提供流動性支持，維護寬松的貨幣金融環(huán)境。

　　決策機制決定了央行與財政的政策響應“一快一慢”，但財政真金白銀的投入會有較強的效果。央行決策鏈條短、效率高，危機應對往往是貨幣政策先行。此次新冠肺炎疫情應對中，美聯(lián)儲、歐央行、英格蘭銀行等3月初就推出超預期、大力度的措施。但事實也證明，應對公共衛(wèi)生危機，單靠貨幣政策不能有效穩(wěn)定市場，超預期的貨幣政策出臺后市場依然暴跌。財政政策內部決策時間較長，通常需要獲得國會授權，涉及不同黨派和利益集團的協(xié)調，歐盟還涉及多國協(xié)調，難度更高。此次疫情中，直至3月底甚至到4月上旬，美國、歐盟才推出大規(guī)模的財政救助方案。但從實際效果看，財政救助措施能對受困機構和群體提供有針對性的支持，一旦真金白銀地出手，對市場信心的提振作用很強。

　　資金性質決定了央行救助需要財政提供資金保障和風險分擔。財政實施預算管理、流量管理，財政支出有國會授權和背書，財政投資如出現(xiàn)損失，政治壓力相對較小，影響的時間也相對較短。而各主要經(jīng)濟體央行實施獨立的資產(chǎn)負債表管理，風險和損失需由央行自行消化，政策影響時滯較長。一旦決策失誤，一些問題過度累積，負面作用的逆轉需要較長時間，將削弱央行的宏觀調控能力，這也是各國央行決策更為謹慎的主要原因。因此，主要經(jīng)濟體的危機救助中，央行救助往往要求財政資金發(fā)揮承擔風險和吸收損失的第一道防線的作用。

　　美國3萬億救助法案中，財政專門撥款4540億美元，用于支持美聯(lián)儲設立各種流動性救助工具，還撥款6590億美元為美國小企業(yè)管理局專項貸款提供全額擔保。在美聯(lián)儲已推出的10大流動性救助工具中，美財政部向7大工具提供了2150億美元的股本金或信貸保障，體現(xiàn)了良好的央行與財政配合。歐盟向成員國提供了1000億歐元的就業(yè)保障優(yōu)惠貸款，還通過歐洲投資銀行設立260億歐元中小企業(yè)貸款擔保基金，撬動約2080億歐元的優(yōu)惠貸款。英國財政部和英格蘭銀行聯(lián)合推出新冠肺炎疫情企業(yè)融資工具（CCFF），英格蘭銀行購買企業(yè)短期商業(yè)票據(jù)，財政部為可能出現(xiàn)的資金損失全部兜底。

　　二、央行自主地實施貨幣政策和職能多元化是歷次危機教訓的產(chǎn)物，但需警惕過度依賴貨幣政策，并因此削弱央行自主性

　　從國際實踐看，主要經(jīng)濟體財政部門廣泛地統(tǒng)籌財政政策、稅收政策，甚至產(chǎn)業(yè)政策等廣義政府活動，核心考慮是將政府活動納入統(tǒng)一的預算管理框架，接受納稅人和國會的監(jiān)督，體現(xiàn)政府的自我約束。各國央行則自主地制定和執(zhí)行貨幣政策，維護物價穩(wěn)定和金融穩(wěn)定。這種分工合作并非與生俱來，是隨著現(xiàn)代經(jīng)濟金融體系發(fā)展演變而來的，歷次危機是制度演進的催化劑。

　　戰(zhàn)爭和危機推動了中央銀行的建立。1694年英格蘭銀行建立，英法“九年戰(zhàn)爭”以及英國政府的財政危機是重要背景。1913年美聯(lián)儲建立，美國19世紀末20世紀初頻繁爆發(fā)的銀行危機是重要原因。早期的央行職能相對單一，制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定需要與財政部門合作開展。

　　上世紀70年代的“滯脹”促使主要經(jīng)濟體賦予央行貨幣政策自主權。傳統(tǒng)凱恩斯主義認為，宏觀經(jīng)濟政策需要在通脹與失業(yè)之間進行權衡，并對財政政策與貨幣政策進行相機抉擇。70年代后期出現(xiàn)的滯脹極大地挑戰(zhàn)了這一理論。80年代中期，主流觀點意識到，宏觀需求管理應當主要控制通脹水平，要提高中央銀行自主性、明確貨幣政策目標并遵循貨幣政策規(guī)則。主要國家進一步明確了中央銀行自主地制定和執(zhí)行貨幣政策，形成了涵蓋職責、人事、財務的一整套制度安排保障央行的自主性。同時，由于強調物價穩(wěn)定的作用，“單一目標、單一工具”的通脹目標制成為央行貨幣政策目標的主流選擇，以英國為代表的部分國家還剝離了央行傳統(tǒng)上承擔的金融監(jiān)管職能，并寄希望于新建立的存款保險制度部分替代央行的最后貸款人職能。

　　然而，2008年國際金融危機的經(jīng)驗表明，央行只管通脹是不夠的、不管金融穩(wěn)定是不行的。主要經(jīng)濟體紛紛強化了央行維護金融穩(wěn)定的職責，賦予其在宏觀審慎管理中的核心地位。國際清算銀行（BIS）最早在上世紀90年代引入宏觀審慎監(jiān)管的概念，但直到2008年國際金融危機后，各國才意識到宏觀審慎監(jiān)管的重要性。美聯(lián)儲增加了監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構、重要金融基礎設施的職能，并參與制定宏觀審慎政策；歐央行統(tǒng)攬宏觀審慎監(jiān)管，直接監(jiān)管歐元區(qū)系統(tǒng)重要性銀行；英國更是大刀闊斧地改革了本國金融監(jiān)管體系，成為集宏觀審慎和微觀審慎于一身的超級監(jiān)管者。

　　國際金融危機后，在刺激經(jīng)濟增長方面存在對央行的過度依賴，央行自主性受到挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟復蘇緩慢的背景下，由于財政空間不足，財政政策缺位、貨幣政策被迫補位，主要發(fā)達國家央行均采取了長時間大規(guī)模的量化寬松貨幣政策，支持經(jīng)濟增長，但長時間的貨幣寬松面臨政策邊際效果下降的約束，公眾對貨幣政策過高的期望難以滿足。

　　近年來，隨著民粹主義興起，削弱央行自主性的思潮愈演愈烈，對央行履職造成危害。一些國家選擇聽話而非業(yè)務能力突出的人出任央行行長和主要官員，一些政治人物公開指責并試圖影響貨幣政策決策，不僅包括主要發(fā)達經(jīng)濟體，也包括土耳其、南非等新興經(jīng)濟體。

　　央行自主性下降有巨大危害，將直接降低央行決策和行動的及時性和專業(yè)性，傷害央行市場信譽，導致政策效果下降、成本上升。削弱技術官僚對選舉政治的制衡，政治壓力下央行為財政提供直接融資更是將導致惡性通貨膨脹。例如阿根廷自上世紀以來不斷擴大社會福利，超出承受能力，導致財政赤字不斷增加，阿政府要求央行為財政買單，超發(fā)貨幣彌補財政虧空，動用外匯儲備償還歷史債務，導致通脹居高不下，國際信用嚴重受損，陷入嚴重的債務危機。津巴布韋在財政赤字急劇增加的情況下，要求央行大量發(fā)行貨幣為財政赤字融資，造成本幣信用崩塌，其法幣購買力在2007年至2008年損失超過99.9%。

　　三、中國央行一直實施多目標制，危機救助尤其需要財政的資金支持

　　與國際上曾經(jīng)流行的“單一目標”的通脹目標制不同，中國央行一直肩負著多重目標，這是由中國作為轉軌經(jīng)濟的特殊國情決定的。人民銀行不僅承擔著價格穩(wěn)定、經(jīng)濟增長、促進就業(yè)、保持國際收支大體平衡等任務，中國轉軌經(jīng)濟體的特點還決定了人民銀行要推動金融體系建立市場紀律：一方面，推動金融業(yè)改革開放，減少市場扭曲，優(yōu)化資源配置，更好地維護金融穩(wěn)定和價格穩(wěn)定；另一方面，大力發(fā)展金融市場，疏通貨幣政策傳導機制。過去20年，人民銀行推動建立貨幣市場、債券市場、期貨市場、衍生品市場，并建立健全支付結算體系，履行反洗錢職責。

　　多目標制的中國央行與財政統(tǒng)籌協(xié)調，體現(xiàn)了中國獨特的制度優(yōu)勢。在黨中央的領導下，人民銀行與包括財政部在內的其他政府部門密切配合，發(fā)揮政策合力，保證宏觀經(jīng)濟金融目標的實現(xiàn)。比如，國際金融危機爆發(fā)后，中國政府迅速推出了涵蓋財政、貨幣、金融政策的大力度政策應對，支持中國經(jīng)濟在全球率先復蘇。

　　央行多目標制有效履職，尤其需要財政對央行的資金支持。多目標制增加了央行工作的復雜性，對央行的履職能力、資源充分提出了較高的要求，尤其需要財政的資金支持。此次在危機救助領域，如因財政困難確需央行發(fā)揮更大的作用，則需穩(wěn)妥設計央行救助與支持政策的風險保障機制，明確央行為應對新冠疫情發(fā)生損失的補償機制。只有財政政策和貨幣政策有效協(xié)調配合，才能更有效地幫助實體經(jīng)濟應對當前疫情沖擊，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

　　（本文數(shù)據(jù)截至2020年5月14日）