中央首發要素市場化配置文件 土地勞動力資本加速流動

　　作者： 杜卿卿 劉展超 林小昭

　　為深化要素市場化配置改革，促進要素自主有序流動，中央發布了第一份關于要素市場化配置的文件，釋放重磅信號。

　　4月9日公布的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（下稱《意見》），包括推進土地要素市場化配置、引導勞動力要素合理暢通有序流動、推進資本要素市場化配置、加快發展技術要素市場等九個方面。在傳統的土地、勞動力、資本以外，增加了數據和技術要素，是一次與時俱進的完善。

　　《意見》的出臺，讓資本市場參與者大呼“重磅利好”。長期看，多年來阻礙要素自由流動的體制機制障礙有望破除，土地、勞動力、資本等要素市場，逐步邁向“要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平”的目標。短期看，股市基礎制度完善將加速，有利于投融資雙方的改革措施將加速出臺。

　　“本次《意見》力度非常大，從土地、勞動力、資本以及技術、數據等方面進行了系統性頂層設計，非常成體系。”華興資本集團首席經濟學家李宗光對第一財經記者表示。

　　從亮點上看，《意見》提出，推動超大、特大城市調整完善積分落戶政策，探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認；在建立健全城鄉統一的建設用地市場方面，《意見》要求加快修改完善土地管理法實施條例，完善相關配套制度，制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見，這意味著，“農地入市”的指導文件有望加快制定。

　　資本可得性有望大幅提升

　　李宗光表示，《意見》有幾個方面內容超出預期。

　　一個是技術和數據要素市場改革力度較大。一方面，技術市場將更好解放沉淀在傳統科研院校的寶貴財富；另一方面，數據要素的共享、開放、保護也是非常大的亮點。

　　“5G時代，數據是最寶貴的生產力，加強數據共享、保護，對于增強我國云計算、物聯網、無人駕駛等新經濟競爭力、提升知識產權保護水平至關重要。”李宗光稱。而另一個驚喜，是資本可得性有望大幅提升。《意見》提出，四方面推進資本要素市場化配置，包括股票市場、債券市場、有效金融和對外開放。

　　在完善股票市場基礎制度方面，《意見》明確提出，“制定出臺完善股票市場基礎制度的意見”。同時要求，堅持市場化、法治化改革方向，改革完善股票市場發行、交易、退市等制度；鼓勵和引導上市公司現金分紅；完善投資者保護制度，推動完善具有中國特色的證券民事訴訟制度；完善主板、科創板、中小企業板、創業板和全國中小企業股份轉讓系統（新三板）市場建設。涉及資本市場基礎制度的方方面面。

　　業內人士表示，明確表示“出臺意見”，可能意味著相關方案已經進入后期階段。值得一提的是，今年資本市場基礎制度改革當中，創業板注冊制是重頭戲。

　　證監會副主席李超曾于3月22日透露，疫情不影響資本市場改革開放，對于創業板注冊制改革，證監會已經做了一定階段的認真研究論證，并在一定的范圍內征求意見。

　　他還表示，針對創業板改革，證監會將重點抓好注冊制這條主線，同時我們會在其他一些方面的基礎制度，包括發行、上市、信息披露、交易、退市等一系列基礎制度方面做出一些改革的安排。“目前相關的工作正在有序推進。”他稱。

　　《意見》還提出，要增加有效金融服務供給，包括，構建多層次、廣覆蓋、有差異、大中小合理分工的銀行機構體系，優化金融資源配置，放寬金融服務業市場準入，推動信用信息深度開發利用，增加服務小微企業和民營企業的金融服務供給；建立縣域銀行業金融機構服務“三農”的激勵約束機制；推進綠色金融創新；完善金融機構市場化法治化退出機制。

　　在李宗光看來，無論是完善股票市場，還是加快發展債券市場、增加有效金融服務供給、主動有序擴大金融業對外開放，本質上都是要提升實體經濟對資本的可獲得性。

　　農地入市指導文件有望加快制定

　　《意見》在推進土地要素市場化配置方面作出了全面部署。在建立健全城鄉統一的建設用地市場方面，《意見》要求加快修改完善土地管理法實施條例，完善相關配套制度，制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見。

　　新修訂的《土地管理法》已于2020年1月1日起施行，在土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等方面進行了較大幅度的完善。

　　作為一項重要配套法規，今年3月30日，自然資源部已將《土地管理法實施條例（修訂草案）》對外公開征求意見。

　　不過截至目前，外界曾給予較大期待的《農村集體經營性建設用地入市指導意見》尚未出臺，各個地方的“農地入市”工作全面推進尚需更明晰的法律法規來指引，比如，哪些集體建設用地可以入市，怎么入市，入市之后的土地增值收益如何分配等問題。

　　易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進表示，集體建設用地入市的政策今年預計會比較多，這對于后續農村土地市場的發展有積極的作用。客觀上說，后續一些城市的近郊區市場或是土地改革力度大的區域。

　　農地入市作為土地供應的一個渠道，雖然備受外界期待，但短期內難以成為城市建設用地需求的主要供應來源。每年新增建設用地指標的多寡對地方政府而言，更為重要。

　　《意見》要求完善土地利用計劃管理，實施年度建設用地總量調控制度，增強土地管理靈活性，推動土地計劃指標更加合理化，城鄉建設用地指標使用應更多由省級政府負責。

　　由于中國一直實行較為嚴格的土地管控制度，地方上的建設用地指標一般要由相關部委來確定，在執行過程中，容易出現計劃指標分配和項目用地需求不匹配的問題。

　　對此問題，自然資源部今年計劃改革土地利用計劃管理，精準投放增量。

　　浙江大學暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰近日對第一財經表示，改革土地計劃管理方式，不再采取因素法分解指標，實行土地要素支撐跟著項目走，總量指標完全可以滿足需求。

　　除了新增土地供應，挖潛存量土地也是保障經濟發展用地需求的一個重要途徑。上述《意見》要求，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度。以多種方式推進國有企業存量用地盤活利用。

　　現有存量土地有多少？劉國洪表示，從目前掌握的情況看，2017年以前批而未供的土地大概還有1450萬畝，“應該說存量盤活還有比較大的潛力”。

　　而2019年全國安排的新增建設用地計劃總量是500萬畝，換言之，2017年前的存量土地就已夠地方政府使用兩三年。

　　加速勞動力在城市群內部的自由流動

　　到2020年實現1億人在城鎮落戶是新型城鎮化的重要目標，中心城市和城市群是落戶的重點。

　　《意見》提出，深化戶籍制度改革。推動超大、特大城市調整完善積分落戶政策，探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認。

　　廈門大學經濟學系副教授丁長發對第一財經分析，促進長三角、珠三角兩大城市群實現戶籍準入年限同城化累計互認，可以促進勞動力資源的優化配置，推動兩大城市群的發展，下一步預計在兩大城市群外，包括成渝、海峽西岸等城市群也會跟進。

　　廣東省體制改革研究會執行會長彭澎對第一財經記者分析，當前中心城市和城市群正成為承載發展要素的主要空間形式。探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認，有利于加速人才、人口向重點城市群集聚，加速勞動力在城市群內部的自由流動，大幅提升城市群整體競爭力。

　　另一方面，《意見》提到，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。相比審批制，實行以經常居住地登記戶口制度，是另一個非常重要的變化。這一變化也將使得未來一些城市的落戶變得更加簡單。