國家油氣管網公司成立 資產邊界待定多重難題待解

　　國家油氣管網公司成立，多重難題待解

　　“準許成本+合理收益”的模式將有力防止出現新的壟斷巨頭，但管網公司如何保證運營效率、實現推動行業市場化的決策目標，將成為新的挑戰

　　徐沛宇 韓舒淋 | 文

　　延宕多次的國家石油天然氣管網集團有限公司（下稱國家管網公司）今天終于成立，這是中國政府推動石油天然氣行業市場化改革的關鍵一步，對油氣行業、尤其是天然氣行業的未來發展至關重要。

　　按照“管住中間、放開兩頭”的頂層設計思路，設立國家管網公司的目標是構建“X+1+X”的市場化新格局，即上游資源多主體、多渠道供應，中間環節通過國家管網公司統一集輸，下游銷售市場充分競爭。

　　12月9日上午10點，國家管網公司在京舉行了簡短的成立大會，僅約35分鐘即告結束。中共中央政治局常委、國務院副總理韓正，國家發改委主任何立峰、國務院國資委主任郝鵬等領導出席了會議。中石油董事長王宜林、中石化董事長戴厚良、中海油董事長汪東進及多家能源央企高管也均參會。

　　如此前外界預期，中石油總經理張偉出任國家管網公司董事長，中石油副總經理侯啟軍出任國家管網公司總經理。

　　國家管網公司籌備組于今年7月底成立，籌備組領導班子有七位成員，其中來自中石油的三位，來自中石化和中海油的各兩位。張偉為籌備組組長，籌備組成員還包括侯啟軍，中石油管道公司總經理、黨委書記姜昌亮，中石化副總經理劉中云，中石化財務總監王德華，中海油副總經理李輝，中海煉化董事長何仲文。公司成立后，公司領導班子成員共有8位，除已有籌備組成員外，還包括一名紀委書記。

　　籌備期間，在中石油旗下東方地球物理公司臨時辦公的籌備組核心團隊有三十余人，加上借調人員共有七十余人。

　　新生的國家管網公為副部級央企，據《財經》記者了解，公司已經完成工商登記注冊，辦公地點為朝陽區東土城路5號城科大廈。相關業務重組、資產劃撥的進展情況，國家管網公司相關人士對《財經》記者說，都在有序進行之中，目前沒有可公布的時間表。

　　據《財經》記者了解，劃歸國家管網公司的資產大部分已有定論，少部分有待協商，公司短期內尚不具備獨立運營的條件。

　　多家天然氣下游企業相關人士12月7日對《財經》記者表示，暫未接到與國家管網公司對接業務的通知，預計短期內不會改變現有對接模式。

　　本輪油氣體制改革可以追溯到2014年6月召開的中央財經領導小組第六次會議，但其后三年，改革進展緩慢，直至2017年5月中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，改革才得以加速。從那時起，國家油氣管網公司即將組建的消息就開始傳出。到今年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》，國家油氣管網公司成立被認為只差臨門一腳，但仍然延宕至今。

　　或許是吸取了電力體制改革的經驗教訓，國家管網公司的商業模式被明確為“準許成本+合理收益”，這將有力防止出現新的壟斷巨頭。但此種模式下，管網公司如何保證運營效率是一個巨大挑戰。

　　資產邊界待定

　　國務院發展研究中心資源與環境研究所研究員郭焦峰12月7日對《財經》記者表示，劃入國家管網公司的資產邊界還在討論之中，尚未完全確定，但資產與相應債務同時劃撥這一原則總體已確定。

　　國家管網公司的股權結構尚未公布，這也是籌建過程中博弈的焦點之一。此前業內曾有國資委、中石油、中石化、中海油四方按4：3：2：1的比例持股管網公司的方案流傳，但據《財經》記者了解，這一方案已被舍棄。

　　另據《財經》記者多方了解，管網公司暫由國務院獨資現金出資注冊，由國資委履行出資人職責。未來將劃入三大石油公司相關資產，屆時三大石油公司也將持有公司股權。此外，還可能有其他國有資本參股，從而在集團層面實現股權多元化，各方參股比例也已初步有定論。

　　國家管網公司的組建以《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》（下稱《意見》）為指導。意見由中央全面深化改革委員會今年3月審議通過，未公布全文。據《財經》記者了解，該意見對國家管網公司的資產組成表述是：三大石油公司全資和控股的天然氣干線管網，即4兆帕及以上的天然氣管道及附屬設施全部納入國家管網公司。三大石油公司全資和控股的6.4兆帕及以上的原油、成品油管道原則上全部納入國家管網公司。儲氣庫和液化天然氣（LNG）接收站部分納入國家管網公司。

　　目前爭議最大的是哪些LNG接收站納入國家管網公司。坊間流傳有三種版本，分別為：共5個、7個、9個接收站納入國家管網公司，各版本納入的接收站項目各不相同。另據《財經》記者了解，未來可能納入國家管網公司的LNG接收站也有可能超過9個。郭焦峰說，納入國家管網公司的LNG接收站已基本確定，三大油均有相關資產并入。其中，來自中海油的接收站將成為國家管網公司接管LNG接收站的主力。

　　“中海油劃入國家管網公司的LNG接收站偏多，主要是其管網資產較少。” 中海油研究總院規劃研究院戰略研究員許江風對《財經》記者說，中海油為了達到在國家管網公司相應的持股比例，只能拿出比中石油、中石化更多的LNG接收站。

　　三大石油央企擁有中國油氣管網總里程80%以上。其中，中石油運營的油氣管道總長度為 8.4萬公里，約占全國總里程的63%，其原油管道、天然氣管道長度分別占全國的68.9%、76.2%。中石化和中海油的管道總里程沒有官方口徑數據，有統計稱中石化旗下油氣管網約占全國的15%，中海油約占7%。

　　公開資料顯示，目前中國已投產的LNG接收站共21座，中海油擁有9座，年處理能力為3380萬噸，居全國首位。中石油和中石化各擁有3座接收站，年處理總能力分別為1600萬噸和900萬噸。

　　另一方面，上述意見稱，三大油在省級管網公司所持股權全部納入國家管網公司；國際管網則暫不納入國家管網公司。《財經》記者從多位業內人士處獲悉，這部分資產劃撥已無爭議。

　　三大難題待解

　　國家管網公司的主營業務是油氣管網的調度。未來，三大石油央企的管網調度業務將全部轉為國家管網公司運營。如何建立一個公平、公開、公正的調度規則，將是管網公司面臨的第一大難題。

　　此外，成立國家管網公司后，原有的油氣運營體系將無法繼承，須全部重構，這在運營層面相當棘手。已有的合同未來如何處理，以后新的購售合同是否需要引入管網公司共同來簽訂？諸多細節問題，都需要逐一解決。

　　郭焦峰認為，國家管網公司成立后面臨最大的挑戰即是調度系統的磨合。短期內國家管網公司將與三大石油公司協同調度、相互配合，預計在明年供暖季可實現由國家管網公司獨立調度。此外，還需要出臺一系列配套的法律法規，才能保障國家管網公司平穩順利運營。

　　國家管網公司與省級管網公司的關系是其第二大難題。《意見》對此僅做出方向性表述——鼓勵地方以省級管網資產入股國家管網公司，積極引導和推動省級管網公司以市場化方式融入國家管網公司。

　　省級管網的改革將成為油氣體制改革接下來的重要議題。許江風表示，國家管網公司需要花很大精力理順與省級管網公司的關系。由于三大油企以后將不再負責管道建設，國家管網公司需要吸引外部資金來建設管網，因此，最好的辦法是在各省重組現有的省級管網公司，由國家管網公司控股，以省公司的平臺去融資。

　　如何將三大石油央企相關資產從其上市公司里剝離是第三大難題。“管道在上市公司里的原值是多少？增值了多少？劃撥到新的公司里如何作價？這些都需要有精確的計算，以及合理的評估。”中石油經濟技術研究院高級經濟師徐博此前曾對《財經》記者說，“國有資產的劃撥也需要走符合證券市場規則的程序，這不是一時半會兒可以完成的。”

　　在這三大難題之下，國家管網公司從掛牌到完全獨立運營，還需要少則半年，多則三年的過渡期。

　　融資和運營效率挑戰

　　由于油品管道的運輸方向較為固定，國家油氣管網公司的成立對油品市場的影響不大，其影響主要是在天然氣產業。政府重組管網的初衷就是為了加快管網建設，鼓勵天然氣下游市場的發展。

　　在中國能源結構轉型的大背景下，天然氣作為最清潔的化石能源，被決策當局定位未來主體能源之一。但管網欠缺是我國天然氣產業大發展的短板，公開資料顯示，目前國內油氣長輸管道總里程約13.31萬公里，其中，天然氣管道約7.72萬公里。

　　與北美、歐洲天然氣大國相比，中國管網里程明顯偏少。美國天然氣干線管道長度為42萬公里，俄羅斯天然氣干線管道長度為19萬公里。從干線管道密度來看，中國僅為美國的1/8、法國的1/9，且互聯互通程度低。

　　《財經》記者了解到，中國政府經過考察和調研后決定，將中國天然氣產業發展對標美國。國家發改委和能源局發布的《中長期油氣管網規劃》提出：到2025年，油氣管網規模達到24萬公里，其中原油、成品油、天然氣管道里程分別為3.7萬公里、4萬公里、16.3萬公里。也就是說，未來五六年的時間里，新建油氣管網的總里程要超過10萬公里，天然氣管道的總里程要翻一番。

　　中石油管道局去年曾測算，“十三五”到“十四五”期間，要實現新建10萬多公里油氣管道的目標，需要投資1.6萬億元。

　　根據《天然氣管道運輸價格管理辦法》，國家管網公司的管輸價格由國家發改委按照準許成本加合理收益的原則給出，具體以可行性研究報告的成本參數，以及稅后全投資收益率8%、經營期 30 年確定。

　　剔除包括融資成本在內各項成本及費用后還能實現8%的利潤率，這對管網公司的運營效率提出了非常高的要求。

　　監管面臨考驗

　　國家管網公司成立受到國際石油公司極大關注。埃克森美孚中國天然氣市場營銷總裁辜子珊12月7日在 “2019全球能源轉型高層論壇”上表示，中國國家管網公司的成立只是第一步，相關的監管制度和市場都需要進一步的配套政策，才能夠保證該公司的成功。油氣市場的秩序應該簡單且透明，保證監管和商業的分離，才能實現公平的市場競爭。

　　一般而言，監管由市場準入、價格、市場運行三大部分組成。鑒于干線管輸環節由國家管網公司獨家運營，管輸價格由發改委制定，那么市場運行環節的公平開放就成了焦點。

　　在過去的一體化經營模式下，干線管網環節基本由三大石油公司壟斷，其它市場主體很難得到公平接入。在管網公司獨立運行之后，理論上消除了利益沖突，公平接入得以實現。今年5月，國家發展改革委、國家能源局、住房城鄉建設部、市場監管總局聯合發布《油氣管網設施公平開放監管辦法》，也提前為國家管網公司成立做了準備。

　　但從過往經驗來看，即便機構設置和法規制定到位，也未必能夠實現市場的公平開放。以電力行業為例，發電和與輸配電的分離之后，實際情況與改革初衷背離甚遠，反而讓電網公司形成了新的壟斷和價格話語權。“監管者成為被監管者的俘虜”這一經濟學經典命題再次得到印證。

　　鑒于國家油氣管網公司是“準許成本+合理收益”的商業模式，與新一輪電改前電網公司兩頭吃差價的模式迥然不同，因此很大程度上可以避免新公司的利潤沖動，但新公司仍然是事實上的壟斷主體，如何避免其利用壟斷地位不當牟利，同時避免其陷入低效運營，對于監管方和資產所有者，都是不容忽視的挑戰。