新型城鎮化 應防范低效投資

　　國家發展改革委近日印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》，旨在讓新型城鎮化替代此前的土地財政發展模式，打造中國經濟新增長點。然而，在新一輪城鎮化過程中，仍需防范地方政府肆意舉債和進行低效投資。

　　發改委要求健全城市投融資機制，主要包括平衡好防風險與穩增長關系，在有效防范地方政府債務風險前提下，推動有效投資穩定增長；以及統籌安排財政資金投入、政府投資、地方政府債券發行，加大對符合規劃和產業政策的城市補短板項目的支持力度。

　　傳統城鎮化發展時代，地方政府往往積極賣地，依靠土地出讓金收入與城投公司發債大搞基建、擴充城區范圍，再配合賣地。這套土地財政模式在過去十幾年的城鎮化過程中整體看運轉順暢，不少城市基礎設施建設齊備，面貌煥然一新。

　　很明顯，在新型城鎮化階段，這套模式已不再可行。從支撐傳統城鎮化擴張的人口凈流入因素來看，來自不同研究機構的數據都顯示，近年中國已有部分城市人口在持續凈流出，主要集中在中小城市。發改委文件首次提到了“收縮型中小城市”這個概念，要求后者瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。

　　“收縮型城市”在國際上早已有之，包括德國魯爾、法國洛林和美國的休斯敦等地區，都經歷過城市收縮的階段。主要體現在人口流失、產業衰退、城市空間和公共設施閑置等三個方面。不難理解，在人口總量增加有限甚至逐漸下降的背景下，部分城市“萎縮”是必然狀態，目前在我國，也有不少中小城市出現常住人口少于戶籍人口的“戶口倒掛”的城市收縮現象。

　　因此，需要轉變城市發展理念，不應繼續單方面考慮城市增長和擴張，要將有限的財政用在服務好存量，并大力盤活存量優質資產，回收資金補充地方財力。

　　發改委文件亦提到，要深化“人地錢掛鉤”等配套政策，全面落實城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策。換句話說，一個城鎮的用地和財政支出，要與當下常住人口相匹配，不應肆意擴張，帶來低效甚至無效投資。

　　與此同時，應遏制地方政府隱性債務增量。地方債務過高的風險眾所周知，一方面政府每年需要支付巨額利息及借新還舊，這對原本財政壓力較大的地方政府而言無疑是雪上加霜；另一方面，一旦發生違約，則可能引發系統性風險，或者請求中央“兜底”。

　　如何讓地方政府獲得有效投資的資金來源，又防范債務風險上升，則需要盡可能地讓新型城鎮化建設市場化。

　　正如發改委所要求的，一方面監管層要綜合運用多種貨幣政策工具，引導開發性政策性金融機構結合各自職能定位和業務范圍加大支持力度，鼓勵商業性金融機構適度擴大信貸投放，引導保險資金發揮長期投資優勢，支持符合條件的企業發行債券進行項目融資，積極助力新型城鎮化建設。

　　另一方面則主要強調市場化運作，如篩選具備投資回報預期的優質項目并建立吸引民間投資項目庫，集中向民間資本推介，全面推進地方融資平臺公司市場化轉型，打造競爭力強的地方基礎設施和公共服務投資運營主體。

　　換言之，要防范新型城鎮化出現低效投資，健全城市投融資機制，應主要以中央財政、貨幣政策，配合民間資本和市場化機構的力量，綜合作用。